论违约责任

王胜宇


　　违约责任是我国《合同法》中的一项最重要的制度，《合同法》对以往的违约责任制度进行若干补充和完善，其最大的特点在于：第一，增加预期违约责任和加害给付责任，从而构筑了违约责任的真正内涵。第二，以严格责任作为违约责任的一般归责原则，从而强化了违约责任的功能，顺应了合同法的发展趋势。第三，将预期违约制度和不安抗辩兼容并蓄，从而弥补了预期违约和不安抗辩权适用上的缺陷。第四，将完全赔偿原则和可预见规则相结合，从而兼顾合同双方当事人的利益平衡。第五，允许违约责任与侵权责任竞合，最大限度地保护了当事人的合法权益，并给当事人行使权利提供充分的空间。本文结合我国现行《合同法》对违约责任制度的相关问题作粗略的论析。
　　一、 违约责任的内涵界定及其特点
　　违约责任，是指合同当事人因违反合同义务应承担的责任。在英美法中违约责任通常被称为违约的补救（remedies for breach of contract），而在大陆法中则被包括在债务不履行的责任之中，或者被视为债的效力的范畴。违约责任制度是保障债权实现及债务履行的重要措施，它与合同义务有密切联系，合同义务是违约责任产生的前提，违约责任则是合同义务不履行的结果。我国《合同法》第七章专设违约责任，规定了预期违约及实际违约等所应承担的法律责任。
　　违约责任具有以下特点:第一,违约责任是合同当事人违反合同义务所产生的责任。这里包含两层意思:其一,违约责任产生的基础是双方当事人之间存在合法有效的合同关系,若当事人之间不存在有效的合同关系,则无违约责任可言;其二,违约责任是以违反合同义务为前提,没有违反合同义务的行为,便没有违约责任。第二,违约责任具有相对性。违约责任的相对性,是指违约责任只能在特定的当事人之间发生,合同关系以外的第三人,不负违约责任。第三,违约责任具有补偿性。违约责任,主要是一种财产责任。承担违约责任的主要目的在于补偿合同当事人因违约行为所遭受的损失。从合同法所确认的违约责任方式来看,无论是强制实际履行,还是支付违约赔偿金,或者采用其他补救措施,无不体现出补偿性。当然，在特定情况下并不排除处罚性。第四,违约责任的可约定性。根据合同自愿原则,合同当事人可以在合同中约定违约责任的方式,违约金的数额等,但这并不否定违约责任的强制性,因为这种约定应限制在法律许可的范围内。
　　二、 违约责任的归责原则
　　综关各国立法实践，对违约责任归责原则的规定主要有过错责任原则和严格责任原则。我国《合同法》确定了严格责任原则。《合同法》第107条规定:“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的,应当承担继续履行,采取外救措施或赔偿损失等违约的责任。”这里所确定的即为严格责任原则。
　　所谓严格责任,又称无过错责任,是指违约发生以后,确定违约当事人的责任,应主要考虑违约的结果是否因违约方的行为造成,而不考虑违约方的故意或过失。《合同法》中把归责原则确定严格责任的理由主要有:第一,严格责任的确立并非自《合同法》开始,在《民法通则》以及《涉外经济合同法》、《技术合同法》中也有关于严格责任的规定。第二,严格责任具有方便裁判和增强合同责任感的优点。第三,严格责任原则符合违约责任的本质。因为违约责任在本质上是以合同义务转化而来的,是当事人之间的约定。在一方不履行合同时追究其违约责任,是在执行当事人的意愿和约定,因而应该实行严格责任原则。第四,确立严格责任,有助于更好地同国际间经贸交往的规则接轨。如《联合国国际货物销售合同公约》、《国际商事合同通则》都确立了严格责任原则。
　　三、 违约责任的样态
　　对于违约责任的样态，又称违约形态。综合我国《合同法》及各国实践，笔者认为主要有以下几种：
第一，预期违约。这是从英美法的概念。我国《合同法》第108条对预期拒绝履行做了规定，而第68条关于不安抗辩权的规定，则兼含有以上两种类型的具体表现行为。笔者认为，我国的立法分类不明确，实践中的适用有一定困难。
　　第二，不履行。即完全不履行,指当事人根本未履行任何合同义务的违约情形。根据不履行的时间，有先期不履行（预期违约的一种）和实际违约两种；根据当事人的主观态度，又可分为拒绝履行和履行不能，拒绝履行的行为若发生在履行期届至前，则为预期违约，若发生在履行期届满后，则可能构成履行迟延或履行不能（根据债务的具体性质确定）。为避免重复，笔者认为此处不履行主要包括债务人届期不能履行债务和届期拒绝履行债务两种。
　　第三，迟延履行。即指在合同履行期限届满而未履行债务。包括债务人迟延履行和债权人迟延履行。债务人迟延履行是指合同履行期限届满,或者在合同未定履行期限时,在债权人指定的合理期限届满,债务人能履行债务而未履行。根据《合同法》的规定,债务人迟延履行的,应承担迟延履行的违约责任,承担对迟延后因不可抗力造成的损害的赔偿责任。债权人迟延履行表现为债权人对于债务人的履行应当接受而无正当理由拒不接受,即迟延受领。若债权人迟延造成债务的损害,债权人应负损害赔偿责任。
　　第四，不适当履行。即指虽有履行但履行质量不符合合同约定或法律规定的违约情形。包括瑕疵履行和加害给付两种情形。瑕疵履行是指一般所谓的履行质量不合格的违约情形。债权人可依《合同法》第111条的规定,合理选择要求对方承担修理、更换、重作、退货、减少价款或者报酬等违约责任。加害给付,是指债务人因交付的标的物的缺陷而造成他人的人身、财产损害的行为。根据《合同法》第112条,债务人由于交付的标的物内在缺陷而给债权人造成人身或合同标的物以外的其他财产的损害时,债务人还应承担损害赔偿责任。
　　第五，其它违约行为。指除瑕疵履行和加害给付之外的,债务人未按合同约定的标的、数量、履行方式和地点而履行债务的行为。主要包括:(1)部分履行行为;(2)履行方式不适当;(3)履行地点不适当;(4)其他违反附随义务的行为。
　　四、 免责事由
　　所谓免责事由，是指免除违反合同义务的债务人承担违约责任的原因和理由。具体包括法定的免责事由和约定的免责事由。其具体内容如下：
　　（一）不可抗力
　　根据我国《合同法》，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。具体地说，不可抗力独立于人的意志和行为之外，且其影响到合同的正常履行。构成不可抗力的事件繁多，一般来说，包括自然灾害和社会事件两种。
　　不可抗力的法律后果。对于因不可抗力导致的合同不能履行，应当根据不可抗力的影响程度，部分或全部免除有关当事人的责任。但在法律另有规定时，即使发生不可抗力也不能免除责任，主要有：其一、迟延履行后的责任。大陆法系民法典大都规定，一方迟延履行债务之后，应对在逾期履行期间发生的不可抗力所致的损害负责。我国《合同法》第117条对此有所规定。其二、客运合同中承运人对旅客伤亡的责任。我国《合同法》第302条对承运人采取了特殊的严格责任原则。我国《民用航空法》第124条及《铁路法》第56条亦有相关规定。
　　此外，对于不可抗力免责，还有一些必要条件，即发生不可抗力导致履行不能之时，债务人须及时通知债权人，还须将经有关机关证实的文书作为有效证明提交债权人。
　　（二）债权人过错
　　债权人的过错致使债务人不履行合同，债务人不负违约责任，我国法律对此有明文规定的有《合同法》第311条（货运合同）、第370条（保管合同）等。
　　（三）其他法定免责事由
　　主要有两类：第一，对于标的物的自然损耗，债务人可免责。这一情形多发生在运输合同中。第二，未违约一方未采取适当措施，导致损失扩大的，债务人对扩大的损失部分免责，我国《合同法》第119条对此有所规定。
　　（四）免责条款
　　免责条款，又称约定免责事由，是当事人以协议排除或限制其未来责任的合同条款。分解开说，其一，免责条款是合同的组成部分，是一种合同条款，具有约定性；其二，免责条款的提出必须是明示的，不允许以默示方式作出，也不允许法官推定免责条款的存在；其三，免责条款旨在排除或限制未来的民事责任，具有免责功能。
　　我国《合同法》从反面对免责条款作了规定。《合同法》第53条规定了两种无效免责条款：第一，造成对方人身伤害的；第二，因故意或者重大过失造成对方财产损失的。此外，格式合同或格式条款的提供方免除其责任的，该免责条款无效。
　　五、 违约责任的承担方式
　　《合同法》第107条规定的承担违约责任的方式有继续履行、采取补救措施、赔偿损失和支付违约金。对这几种方式进一步推敲，不难发现其中存在的问题：
　　第一，继续履行与采取补救措施不属于承担违约责任的方式。继续履行与采取补救措施是合同当事人的义务以及合同义务的延续，都是违反合同后的处理措施，但不是违约责任的承担方式。违反合同的处理措施中可以包括支付违约金与违约损害赔偿。继续履行与采取补救措施是《合同法》规定的公平原则的体现，属于合同当事人的义务，不具有违约责任的作用。从性质上看,继续履行与采取补救措施只属于合同当事人的义务,其中的继续履行属于典型的合同义务，采取补救措施则是合同义务的继续。这两者无论从实际作用上，还是从性质上，都不属于承担违约责任的方式。《合同法》将继续履行与采取补救措施作为承担违约责任的形式规定下来，是不准确的，混淆了合同义务与违约责任[9]。
　　第二，采取补救措施的规定也不恰当。“采取补救措施”是一个不具体的概念，含义不明确，到底什么样的措施属于补救措施,《合同法》并没有明确规定。继续履行是补救措施,修理、更换、重作也是补救措施。另外，《合同法》将继续履行与采取补救措施并列规定下来，则又犯了一个逻辑错误。这两个概念是包含与被包含的关系,不是并列关系,不能并列使用。
　　第三，支付价款或者酬金也不属于承担违约责任的方式。我国《合同法》把“支付价款或者报酬”规定在违约责任一章（第109条）中，把支付价款或者酬金作为一种违约责任，笔者认为，这种立法安排不恰当。支付价款或者酬金，这是合同当事人的义务，根本不是违约责任。无论合同当事人是否违约，都应当履行其支付价款或者酬金的义务。支付价款或者酬金与支付赔偿金或者违约金的性质是不相同的,两者不能混淆。
　　因此，笔者认为违约责任的承担方式有支付违约金与违约损害赔偿两种。简言之，违约金是指合同约定的，违约方向对方当事人支付的一定数额的金钱；违约损害赔偿是指违约方就其给对方当事人造成的损失进行经济补偿。在数额的确定上，将完全赔偿原则和可预见规则相结合，从而兼顾合同双方当事人的利益平衡。《合同法》第113条对此有所体现。
　　六、 责任竞合和因第三人原因违约
　　责任竞合，是指某种行为同时具备两种或两种以上的法律责任构成要件，从而使该行为人有可能承担两种以上的法律责任的现象。《合同法》第122条规定：“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任。” 可见，我国《合同法》允许违约责任与侵权责任竞合。违约责任和侵权是民事责任的两种主要方式,尽管二者存在着竞合的情况,但二者之间有着重要差异：第一，二者产生的前提不同。违约责任是基于合同而产生的违反合同的责任；而侵权责任是基于行为人没有履行法律上规定的或者认可的应尽的义务而产生的责任。第二，二者的归责原则不同。违约责任奉行严格责任原则即无过错责任原则；而侵权责任以过错责任原则为主，只有在法律有明文规定的情况才可以实行无过错责任原则或公平原则。第三，免责条件不同。在违约责任中，除了有法定的免责事由以外，还可以在合同中约定免责事由；而在侵权责任中，其免责事由只能是法定的。第四，责任形式不同。违约金、定金等责任形式只能适用于违约责任；而停止侵害、消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等只能适用于侵权责任。第五，赔偿范围不同。违约责任是一种财产责任，因而主要是财产损失的赔偿；而侵权责任不仅包括财产损失的赔偿，还包括精神损害的赔偿。至于当事人一方因第三人原因违约，从我国《合同法》第121条的规定可以看出，其坚持了合同的相当性。


北安市人民法院 王胜宇
提高我局执法质量的粗浅思考

徐松灿

我县公安机关在开展端正执法思想，坚持立警为公，执法为民等思想教育以来，特别是在开展社会主义法治理念等活动以后，执法活动日趋规范，执法质量稳步上升，但由于各种因素的影响，执法活动与人民群众的愿望和上级的要求仍然有一定的距离，2006年度，省、市执法质量考评，我局在全市排名末位，全省倒数第二，因存在较多的执法问题，被省厅列为四个重点执法整改单位之一。怎样理性地看待我局的执法现状，认真分析存在的问题，深刻剖析发生问题的根源，探究改革、完善和加强执法工作措施，提高执法质量，是每个民警，特别是各级领导应当重视、深入思考、急需要解决的课题。笔者结合2006年度省市执法质量考评的情况和我局实际，就执法质量存在的问题、原因、对策，谈些粗浅的看法。
一、当前我局执法办案存在的问题：
从上级公安机关对我局的执法质量考评的扣分情形来分析，目前我局在整体执法活动中还存在诸多的问题，归纳起来主要有以下三个方面：
（一）不认真履行职责,还存在执法不作为和乱作为现象
一是部分民警在办理案件时弄虚作假，伪造当事人签名的现象较为严重，特别是在行政案件处罚决定送达受害人和刑事案件《接受案件回执》受害人签名问题上，为了应付法制部门案件评判，以临摹了受害人的签名或者由他人代写的方式企图蒙混过关，在一定程度上侵害了当事人的合法权益。
二是部分单位立案、对嫌疑人采取强制措施不及时等不作为情况仍然存在，特别是对一些没有受害人的案件和一些犯罪事实轻微、嫌疑人投案自首的案件，出现立案不及时和对嫌疑人不及时采取强制措施的现象更为突出，有的致使有的嫌疑人逃跑，有的案件一拖再拖，造成一些证据无法取到，案件得不到及时处理，受害人信访、上告，甚至被检察院立案监督。
三是调查取证不及时不到位等不作为现象比较严重，特别是伤害案件没有勘察现场或制作现场勘查笔录的情况较为普遍。伤害案件虽然需要伤势鉴定后才能决定是否立为刑事案件，而且轻伤案件还可以调解，但办案程序明确规定在没有确定伤势的情况下，先以行政案件受案调查。可我们有些单位却不调查取证，更多的是等待，等待鉴定，等待和解。可是案件是不会以我们的意志转移的，一旦案件无法调解，要进入诉讼程序，再去现场勘查和调查取证的，往往已经太迟了，有的证据已经灭失无法弥补，有的因事过境迁证人无法准确提供，特别是现场勘查。现场勘查是进一步弄清案件事实的一个有力的证据，现实上往往由于我们的办案人员没有勘查伤害案件现场的常识或者不及时勘查现场，导致这个有力的证据灭失，从而使一些伤害案件的事实不清证据不足，嫌疑人得不到惩处，受害人的利益受到损害。
四是轻易剥夺当事人的合法权益和不保障聘请律师的权利等现象也时有发生。主要表现在制作笔录时不告知当事人所享有的基本权利，如提出办案人员回避、聘请律师等权利，使当事人的合法权益得不到保障。在刑事诉讼中被嫌疑人律师钻了空子。
五是制作笔录不仔细，粗心大意，如缺少讯问人签名、笔录开始时间和结束时间错误，文书制作错误等等，导致一些证据无效，行政案件复议被撤消，诉讼败诉等严重后果。
六是因办案人员责任心不强导致嫌疑人脱逃的事故还时有发生。
（二）基本法律知识和办案技能掌握不熟练，违反程序办案
一是检查笔录、扣押文书、辨认笔录没有见证人签名，违反刑事诉讼法规定，06年因辨认笔录没有见证人签名的问题，被检察机关发违法纠正通知的就有3个案件。二是在办案中对一些涉案物品不及时扣押，伤害案件中不及时扣押凶器，特别是一些棍棒、石头等普通工具，没有引起办案人员的重视，没有固定也没有扣押，赌博案件不扣押赌具等等，这些问题的发生不但违反办案程序，有的还直接影响了案件事实的认定。四是部分民警对打防控主干应用系统掌握不熟练，不能正确地运用这一平台进行办案，特别是网上侦查能力和信息的利用能力不强。对达防控系统的办案流程不熟练，没有达到提高办案效率目的，从而造成一些案件时间不够，程序粗糙，不是漏了这就是忘了那，最终导致案件发生执法过错。
（三）检察院监督、建议的情况较多。
根据统计，去年检察院对我局在立案方面、侦查、使用强制措施、起诉等方面的监督共有24件。其中立案监督2件，执法建议18件，违法纠正通知书4件。虽然有的建议是检察机关为了完成监督任务而夸大其词，有的是纯属对法律认识的问题，但不管是那方面的原因，都说明了我们的办案还有漏洞，质量还不高，否则我们都做到依法办案、规范执法的话，也就没有什么问题被其监督了。
二、我局执法存在问题的原因分析：
造成以上三方面的问题存在，有主观的也有客观的因素，究其根源不外乎以下五个方面：
（一）、执法人员思想不端正，观念落后
一是由于各种因素的影响，我局部分民警公正执法意识不强，执法随意性大，执法为民意识模糊，特别是在保障人权方面意识比较淡薄，没有把以人为本、执法公正、一心为民的执法理念落实到执法工作去，最终出现不作为和乱作为的现象；二是认识不统一、不到位，没有大法制理念。有的人认为执法质量好坏是法制部门一家的事，跟自己无关，只要过了法制审核这一关，就万事大吉了，甚至有的领导对这个问题也产生片面的认识，把法制工作当成是一个部门的工作，没有认识到公安法制工作是公安机关的生命线，是公安工作的核心、基石。是全局性的工作，是一项需要依靠公安机关各部门和各警种共同努力才能完成的工作。
公安机关要提高执法质量，就要树立大法制观念，牢固社会主义法制理念。特别是各级领导，要始终坚持用社会主义法制理念抓队伍，用社会主义法制理念促工作。提高执法质量领导重视是关键，特别是一把手、领导班子的重视，是搞好执法工作的前提，也是提高执法质量的源泉。否则就无从谈起。
（二）、职能部门审核不认真、把关不严
从执法质量考评阅卷的情况来看，一是案件审核人员审查材料不认真，不仔细，一些案件存在的问题并非是完全无法补救改正的问题，如检察院一些违法纠正通知书中提出的笔录单人签名、起止时间、办案人员的签名以及在上面提到的等等一些问题，如果办案人、办案单位领导、法制和职能部门审核人员在审核案件时认真一些，仔细一点的话，就能把问题解决在案件处理之前，就不会被检察院监督和考核时扣分。二是审核人员未充分行使个案评判的职权，或者碍于面子对一些该扣的分没有扣，纵恿了办案人员对一些问题的错误认识；三是办案人员对审核人员提出的指导意见，听之任之，有的不屑一顾，置之不理，有的甚至为了应付评判弄虚作假。因此使本来就质量不高的案件更难圆其说。
法制、办案单位审核部门的严格把关虽然不是决定执法质量提升的决定条件，但却是能否迅速提高执法质量的促进动力，是提高执法质量的催化剂。监督部门没有充分行使职责，把关不严监督不力，对一些该追究的执法过错没有追究警戒作用不大，致使同样问题重复出现，没有在根本上解决问题出现的根源，是案件质量不能提升的另一个原因。
（三）、办案机制不合理，弊大于利
目前，我局办理案件的机制与兄弟县市区的机制有所不同，特别是办理刑事案件的办理流程设置不合理。刑拘、逮捕审核由法制把关，移诉出口又涉及法制、刑侦和治安三个部门。既不是上级要求的侦审合一机制，又不具有符合当前实际需要的预审职能机制，不伦不类。侦审合一机制有要求全面提高办案人员办案水平的优点，但更多的是弊端。而我们不左不右的刑事办案机制更是弊大于利。一是我们的整体办案素质未能全面提高，办案人员业务水平参差不齐，专业水平跟不上，单兵作战能力差，未能适应案件一办到底的需要；二是我们警力紧张，往往案件一个没有办好，另一个已经接手，办案人员精力不足，对案件只能草草了事；三是多部门的审核缺乏统一尺度和统一把关，多头出口，多头协调，与检察部门难以沟通；四是部分由法制审核强制措施的案件，职能部门依赖性很强，不能发挥一个预审员应有的主观能动性，同时案件留给法制审核的时间往往不充分，审核人员更多的是对程序上的把关，就案论事，忽视了刑事案件预审的职能，更深层次的审核，大大削弱了另案处理、深挖余罪方面能力。六是刑侦、治安两相当预审的职能部门因没有对强制措施审核权，把连接办案单位和预审单位的桥梁既逮捕的审核设在了法制部门，致使预审职能部门对报捕的办案单位缺乏沟通、指导、协调和监督能力履行监督指导的职责力度不大。七是浪费警力，目前我局承担预审相关职能的人员超过15人，如果有个统一的机构，人员只要8人就能应付，使更多的警力可以投入侦察、管理中去。这些弊病在近几年机制运行的过程中已经日趋明显。公安机关的预审部门应当具备办案职能和监督指导职能，预审工作是公安机关刑事案件侦查工作的最终环节，是避免出现问题的最后屏障。我们的机制弊端就是没有充分地利用这最后的屏障。实践证明我们的办理刑事案件机制已经不适应现实斗争的需要。
同时行政案件办案机制改革进度不快，单轨制没有全面推广，没有真正调动派出所领导办案的积极性和责任心，这无疑又是一大机制上的弊端。行政案件单轨制就是把行政案件的审批权在实质上前移到派出所领导这一级，法制和县局领导仅在网上流程和形式上进行审核和审批。而我局对行政案件还是实行老的一套审核审批流程，网上的流程仅是办案单位制作文书的一个过程，办案单位对案件的处理还习惯依赖听从法制审核的意见和按照领导的指示办，没有自己独立思考和处理的余地和必要性，致使办案单位领导没有责任感，依赖法制部门的思想严重。我局每年有六百多件行政案件，送法制部门评判的案件有98%是有问题的，有的单位一年没有一件案件是没有扣分的。是我们的办案人员没有水平？不是，而是我们的办案人员和办案单位没有动力主动去把这些案件做成精品，是应付，是侥幸过关的心理。很多人认为只要法制审核人同意就过关了，对法制部门产生极强的依赖性，试想，在这种形势下，这么多办案部门本来就没有决心做成精品的产品，仅靠法制部门几个人去审核把关，质量能高得起来吗？假如法制审核人员没有认真履行职责，那结果会是怎样？再说案件到了法制部门审核把关，在程序上已经是滞后了，一些问题即使发现了，也是无济于事了。弄不好就是弄虚作假。为什么不能把所有办案单位的中层领导都变成法制的审核人员呢？为什么不把法制审核的关口前移到办案单位？权力和责任是个对等关系，拥有权力就应承担责任，实际上行政案件单轨制就是一个最好的选择，况且各地行政案件单轨制的实施的结果已经证明了它的生存能力。
因此合理的办案机制大大减少了重复劳动，避免警力的浪费和办案成本的降低，将起到事半功倍的效果，是提高办案质量的动力。尽快优化刑事办案机制和推广行政案件的单轨制实施是我局刻不容缓的工作。
（四）、制度不落实，责任不明确
为了规范办案，提高办案质量，我局制订了许多的执法制度，如：有关办案时限制度、案件评判制度、案件审核制度、责任追究制度、办案奖励制度、执法单位质量考核制度等等。但由于多方面的原因，很多制度都未能很好地落实，特别是对办案单位的考评制度、中层领导办案制度，尽管法制部门努力去落实，但最后并未动真格，考评结果好坏都一样，制度成了一纸空文、稻草人，实际没有威力。每次执法考评时，很少有执法单位领导关心自己的单位的成绩，排名先后没有关系，这足以说明我们的执法质量考评对执法单位的影响力度。
所以执法监督制度的落实，有力保障了各种执法活动依法、公平、公正的实施，是提高执法质量的保障，直接关系到执法活动的成败。
（五）作风不扎实，思想松懈，业务不精
一是公安体制的不健全，奖罚不分明，使部分民警产生了一种偏激的思想，惧怕办案，失去上进心，大家挖空心思进没有执法办案的部门，不愿呆在一线单位，执法办案缺乏责任心。二是由于少数基层领导不重视执法，监督力度不够，导致民警思想松懈，作风不扎实，对一些应当送达的文书特别是受害人的文书没有送达，对审核人员提出的问题不重视纠正，甚至置之不理，检查时弄虚作假，糊弄过关。办案拖拉对一些案件一拖再拖，造成当事人信访上访。三是近几年来我局队伍出现“两多一少”的现象，外调人员多，新民警多，执法队伍经验少，新民警分配是一个萝卜一个坑，基层单位未能形成以老带新、师徒制度，新民警无法从老民警身上获得经验，执法水平提高不快；四是近几年来国家法律体系进一步完善，出台的法律法规多，新的办案程序变化大，特别是行政办案方面，花样翻新多，变得快，随着科技含量的增多，老民警难适应，新民警适应能力不强，有的民警说，只要一个月不办案一些程序就变了。五是队伍管理缺乏奖勤罚懒机制，民警缺乏学习法律的积极性。六是培训机会少及培训机制不健全致使部分民警业务知识无法更新，业务水平不能得以提高。从而导致一些简单的问题周而复始地发生，今年杜绝了，明年又发生。
由于执法队伍管理不到位，缺乏激励机制，缺乏正气，办案民警的主观能动性未能得以发挥，从根本上影响办案的积极性，直接阻碍了案件质量的上升。执法队伍的素质是提高执法质量的基础，是公安执法活动的基石。我们的案件就象一种产品，各执法单位是生产车间，职能部门是技术车间，法制科是验收产品的车间，而我们的案件主办人就是生产产品的工人，如果生产产品的单位和工人本来就没有想生产优良产品，那其验收车间再严格标准，产品质量能提高吗？产品可以返回重新生产，而我们的案件往往是不可逆转的，因此，执法队伍的素质如果跟不上形势发展的需要，那么执法质量的提高是不可能完成的任务。因此，如何提高队伍的思想素质和业务素质是公安政治部门和相关业务部门重点要抓的工作。
三、提高我局执法质量的主要途径
以上存在的执法问题和问题形成的原因，说明了我局执法质量不高不是偶然的，反映了我局执法队伍素质、执法理念和执法机制等方面有待进一步改进和提高的必要性。要彻底改变我局执法质量落后的面貌，应当从以下四个方面着手。
（一）加强领导，增强领导法制意识
执法工作是公安工作的生命线，执法的好坏反映出公安队伍素质高低，抓法制是公安机关各级领导班子抓工作和队伍的结合点，因此局党委要把公安法制工作摆在重要位置。一是要落实执法工作一把手工程，执法单位一把手领导对执法工作负总责，实行一票否决制度。二是要健全和完善领导干部法律学习制度，积极推进局领导干部法律学习、培训工作的制度化、规范化。三是要把法制观念、法律专业知识和执法能力作为选拔任用干部的重要标准。四要不断提升副职以上科所队长领导干部的法制意识和执法能力，打造具有较高法律素质的领导队伍。五要建立和完善副职以上科所队长以上领导干部参加庭审旁听制度，完善县局行政首长行政案件出庭应诉制度；六要规范副职以上以上科所队长领导干部主办案件制度，建立健全领导干部执法档案，督促各级领导干部自觉加强自身法律素养的提高，成为依法办事、公正执法的表率。
（二）完善机制，优化执法机构和执法人员配置
1、统一刑事案件出口，完善刑事办案流程
一是理顺县局刑事执法机构设置，完善预审职能，设立统一预审机构，统一刑事案件出口。完善预审部门对刑事执法的监督机制，成立法制监督和预审监督统一的执法监督机构，统一执法监督机制；二是配齐配强执法监督机构班子和人员，提高法制监督人员的政治待遇和经济待遇，把法制监督队伍做强做大；三是加强与检察机关的沟通，减少、避免检察监督部门的监督。
2、实施行政案件单轨制，提高办案效率和质量。一是合理调配派出所警力，合理配置办案单位兼职法制员和办案骨干，进一步增强办案单位的责任感和责任心，全面实行行政案件单轨制；二是要严格网上审核、审批的流程和制度。加强法制部门对行政案件的审核审批监督职能；三要推行主办民警、审批领导和县局领导出庭应诉制度，落实完善其他民警旁听制度；四是法制部门要进一步加强与法院行政庭、县府法制办、上级复议机关的沟通和联系，避免复议案件被变更和撤消。。
3、完善办案激励机制，加大执法监督力度。
一是通过《民警执法档案》系统运行，健全和完善个案质量评判机制；二是狠抓办案质量网上公示点评制度，完善每月案件质量评比、通报、分析制度，实行每月定期评比相对较差案件和对办案单位相关责任人进行执法评判记分制度；对办案单位发生执法问题及时下发《执法建议书》或者《纠正违法通知书》，把单位的执法问题与办案单位的主要领导进行挂钩，追究连带责任。三是不断完善案件的主办人制度、中层领导案件审核责任制，主办人奖励制度，做到责任明确，奖惩分明。四是全面推行民警执法岗位资格认证制度，要求新警上岗、民警换岗都必须事先取得岗位执法资格，应当取得而未取得的，不得直接从事执法活动。五是加强纪委督察部门对执法过错倒查力度，建议对发生检察监督案件、法院、复议部门撤销案件、执法过错案件和处罚执行情况，例入纪委督察部门倒查的范围。六是强化执法质量考评工作，增强各执法单位的自我监督能力，确定执法单位一把手为本单位执法质量的第一责任人，承担相应的执法监督责任。七是完善另案处理对象报备制度及案件跟踪、讲评制度。
（三）强化法律培训，提高民警执法水平
执法业务的学习培训是提高执法队伍素质的一个重要途径，因此要提高民警的执法能力，首先要提高民警掌握法律和应用法律的水平。主要从以下几个方面着手：
一是法制部门要落实责任，民警分片联系执法单位，进行执法指导工作，狠抓执法基础建设，明确时间定期到各执法单位解决执法疑难问题。二是配合政治部门通过多种形式和途径加强对各执法民警的业务培训和执法能力的提高。比如：①定期举办小规模的执法知识培训班或执法座谈会；②定期召开法制员例会；③继续推行民警到法制部门跟班作业的培训方式，完善跟班人员的具体任务和考核机制；④举办法律专家大型业务讲座活动；⑤举办执法水平落后民警培训班，每半年对发生执法过错的民警进行集中培训学习。三是实行新警集中实习半年再分配制度，新警实习实行师徒制，集中案件高发单位，进行一带一或者一带二的师徒学习制度，并组织对新警的必要考核，经考核合格的再分配到执法单位工作，不合格的延长转正时间半年或者一年。
（四）明确职责，各职能部门形成合力构建大法制环境