菏泽市农村集体经济审计办法
山东省菏泽市人民政府
菏泽市农村集体经济审计办法
政府令[2003]第11号
《菏泽市农村集体经济审计办法》已经市政府第六次常务会议审议通过,现予发布施行。
市 长:杜昌文
二○○三年十二月四日
菏泽市农村集体经济审计办法
第一章 总 则
第一条 为加强农村集体经济的审计监督,保护农民、农村集体经济组织的合法权益,根据《山东省农村集体经济审计条例》、《山东省农村集体资产管理条例》等有关法规,结合我市实际,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内农村集体经济的审计监督。
第三条 市、县区农业行政主管部门和乡镇人民政府具体负责本行政区域内的农村集体经济审计工作,其日常业务由各级农村经济经营管理部门(以下简称经管部门)承担。
农村集体经济审计工作,业务上接受国家审计机关的指导。
第四条 监察、财政、国土、物价、教育、公安、审计等部门,应当密切配合,积极协助做好农村集体经济审计工作。
第五条 对农村集体经济的审计监督权,依照有关规定,由农业行政主管部门独立行使,不受其他机关、社会团体和个人的干涉。
第六条 农村审计人员应当具备与其从事的审计工作相适应的专业知识和业务能力,并持有由省农业厅颁发的审计证后,方能依法开展审计工作。
第七条 经管部门及其审计人员办理审计事项,必须客观公正,实事求是,廉洁自律,保守秘密,不得索取或接受贿赂。
第八条 农村集体经济审计业务经费,由同级财政部门列入农业经管工作支出范围。
经管部门查实的违纪款项,按照有关规定处理。
第二章 审计范围事项
第九条 经管部门对本行政区域的下列单位进行审计:(一)乡、村农村集体经济组织及其所属单位;(二)收取、管理、使用农业税附加和其他占有、使用、管理农村集体资产的单位;(三)有关部门委托经管部门审计的其它单位。
第十条 经管部门对本办法第九条所列单位的下列事项进行审计:
(一)财务管理制度建立、健全及执行情况;
(二)财务收支及年度预算和决算;
(三)财务会计报表、凭证、账簿的完整性、真实性和合法性;
(四)资产、负债、损益、分配和有关经营活动情况;
(五)各种承包费、租金及土地征用补偿费收支和项目建设预算、决算情况;
(六)国家下拨的专项资金及物资的管理和使用情况;
(七)接受捐赠资金、物资的管理和使用情况;
(八)农业税附加、农村义务工、劳动积累工等农民负担费用(劳务)的管理和使用情况;
(九)各种借入资金的使用情况;
(十)负责人任期目标及离任的经济责任;
(十一)其他需要审计事项。
第三章 审计职责及权限
第十一条 县级经管部门负责乡镇农村集体经济的审计,乡镇人民政府负责村级集体经济的审计;上级经管部门对下级经管部门或乡镇人民政府审计范围内的重大事项,可以直接进行审计,但应当避免不必要的重复审计。
第十二条 经管部门在审计过程中行使下列职权:
(一)有权要求被审计单位如实提供财务收支计划和执行情况、财务报告、经济合同以及其他与财务收支有关的材料,被审计单位不得拒绝、拖延、谎报;
(二)有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表等有关文件资料和资产;
(三)有权就审计事项有关问题向有关单位和个人进行调查,收集有关证明材料,被调查单位和个人应当如实反映情况和提供证明材料;
(四)发现被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计报表、凭证、账簿以及其他与财务有关资料的,可以采取取证措施;必要时经主管机关批准,有权暂时封存被审计单位与违反国家规定的财务收支有关的账册资料。(五)对损害集体经济利益、违反财经法纪的行为,有权制止。(六)审计结果可以向有关部门通报或者向社会公布。
第四章 审计程序
第十三条 经管部门根据本级人民政府和上级主管部门的要求,结合本地实际确定年度审计工作重点,编制审计工作计划。
第十四条 经管部门依据年度审计工作计划确定被审计单位和审计事项后,应编制具体的审计方案,于实施三日前书面通知被审计单位。审计通知书上应写明审计内容、方式、时间和要求等。属委托审计的,还应写明委托单位。
被审计单位应当配合审计工作并提供必要的工作条件。
第十五条 经管部门实施审计时,可以直接送达审计文书,也可以邮寄送达审计文书。直接送达的,以被审计单位在回执上注明的签收日期为送达日期;邮寄送达的,以回执上注明的收件日期为送达日期。
第十六条 经管部门应当根据审计事项组成不少于三人的审计组,审计人员向有关单位和个人进行调查时,应当出示农村审计证和审计通知书副本。
第十七条 农村审计人员实施审计时,应当按照以下规定办理:(一)编制审计工作底稿,对审计中发现的问题,作出详细、准确的记录,并注明来源。(二)搜集、取得能够证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等;不能或者不宜取得原始资料、有关文件和实物的,可以采取复制、拍照等方法取得证明材料。(三)对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录,或者根据审计工作需要,要求提供会议记录材料。
第十八条 农村审计人员向有关单位和个人调查取得的证明材料,应当有提供者的签名或者盖章。
第十九条 审计组对审计事项审计完毕后,应当向经管部门作出审计报告。审计报告在报送前,需征求被审计单位的意见。被审计单位应当在收到审计报告之日起十日内提出书面意见。逾期未提出书面意见的,视为同意。
重大审计事项的审计报告及被审计单位对审计报告提出的书面意见,经管部门应当报送同级人民政府和上级主管部门。
第二十条 经管部门审定审计报告后,对审计事项作出评价并出具审计意见书;对其中违反国家规定的财务收支行为,需要依法给予处理、处罚的,在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚建议。
经管部门应当自收到审计报告之日起30日内,将审计意见书或审计决定送达被审计单位。
审计意见书或审计决定自送达之日起生效。
第二十一条 审计决定送达生效后,被审计单位和有关单位必须执行。任何单位和个人都不得干扰和阻挠。
第二十二条 经管部门应当定期检查审计意见书或审计决定的执行情况。
审计意见书或审计决定中涉及农民利益的部分,应在村民代表大会上公布。
第二十三条 被审计单位对审计意见书或审计决定如有异议,可以在收到审计意见书或审计决定之日起两个月内,向上一级主管机关或同级人民政府申请复议。上一级主管机关或同级人民政府应在收到复议申请之日起两个月内作出复议决定。情况复杂需要延长复议期限的,依法可延长一个月的时间。
复议期间,原审计意见书或审计决定继续执行。
被审计单位对复议决定不服的,可以在收到复议决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。被审计单位逾期既不申请复议,也不向人民法院起诉,拒不履行审计决定的,由作出审计决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十四条 农村审计中应用的各种文书样式,以及审计报表汇总上报制度,依照省农业行政主管部门的统一规定执行。
第二十五条 各级经管部门对办理的审计事项,必须建立审计档案,并按照国家的有关规定进行管理。
第五章 法律责任
第二十六条 被审计单位违反本办法规定,拒绝或者拖延提供与审计事项有关资料或者拒绝、阻碍检查的,由县级以上农业行政主管部门或者乡镇人民政府责令其改正,并可以给予警告或者通报批评;拒不改正的,依法追究责任。
第二十七条 被审计单位违反本办法规定,转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、会计报表以及与财务收支有关资料的,经管部门有权予以制止。对有关责任人员,县级以上农业行政主管部门或者乡镇人民政府可以给予批评教育、警告;属于国家工作人员的,由有关主管机关按照干部管理权限,给予行政处分。构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 对被审计单位的财务收支和用工违反国家和省、市有关规定的,由县级以上农业行政主管部门或者乡镇人民政府予以警告、通报批评,责令其纠正违反规定的收支、用工和退还非法所得。截留、挪用、贪污、平调、私分等非法侵占农村集体资产的,对直接责任人处以造成经济损失金额百分之十至百分之三十的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第二十九条 违反本办法第二十条规定,拒不执行审计决定的,由县级以上农业行政主管部门或者乡镇人民政府责令其限期执行,并给予批评教育、警告或者行政处分;干扰、阻挠审计决定执行的,由有关部门依法予以处罚。
第三十条 打击报复陷害审计人员和检举人员的,由当地人民政府或者有关主管部门根据情况予以处理;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第三十一条 农村审计人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、泄露秘密的,由其所在单位或上级主管机关给予行政处分。情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十二条 农村审计机构接受委托进行审计的,其在审计工作中的开支费用,应由委托单位承担。
第三十三条 本办法自发布之日起施行。
创新我国电信监管体制的探讨
俞云鹤
摘要:本文试以中央关于构建和谐社会的重大原则和创新精神,分析电信法草案设定的电信监管体制的弊病,并就电信法应创新重构电信监管体制的四个法律问题提出粗浅的看法,希望引起有关部门的考虑。
2006年10月11日,党的十六届六中全会一致通过的《中共中央关于构建社会主义社会和谐社会若干重大问题的决定》(以下称《决定》),明确规定当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是建设“创新型国家”,提出构建社会主义和谐社会必须遵循的重大原则和“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节”等一系列政策措施。如何贯彻《决定》的重大原则和创新精神,在《电信法》立法过程中创新我国电信监管体制,是值得立法机关、主管部门和电信业内外认真研究和探讨的重要课题。
一、 我国电信监管体制的改革轨迹
为了探讨如何创新我国电信监管体制,有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹,以作出符合实际的分析。
我国电信监管体制的改革轨迹,是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化,我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。
第一阶段,1998年以前,国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理,各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理,形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段,我国电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”,各级邮电管理局既实施行政管理,又经营邮电业务。因此可以说,当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。
第二阶段,1998年,根据国务院机构改革方案,国家撤销邮电部、电子工业部,组建成立信息产业部。2000年,《电信条例》发布后,各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立,在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中,地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系,各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段,电信监管机构已基本实现“政企分离”,我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第三阶段,2001年12月,我国正式加入世界贸易组织,签订了议定书和有关法律文件,其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势,我国在加大电信改革的同时,加快了《电信法》的立法进程。目前,《电信法》草案正在国务院进行审议,看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结,电信监管机制在这个阶段中将依照《电信法》予以重构和创新。目前各方面对于《电信法》草案,仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制,也尚未定论。
二、 《电信法》草案设定的电信监管体制的几点弊端
电信监管体制是《电信法》立法的关键问题。《电信法》历次草案设定的电信监管体制,是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。
目前正在国务院审议的《电信法(征求意见稿)》明确规定:
“国务院电信监督管理机构(以下简称电信监管机构)依法对全国电信业实施监督管理。
电信监管机构可以根据需要设立派出机构,派出机构依照电信监管机构的授权,履行监督管理职责”。
根据《决定》构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视《电信法》草案,发现《电信法》草案设定的电信监管体制存在的弊端,是比较明显的。
(一)这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。
《决定》指出:“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。
目前,我国电话用户总数已突破7亿,居世界第一;互联网上网人数超过一亿,居世界第二;电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场,在现行垂直单一的电信监管体制下,要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存,通信管理局又不受当地政府的领导,因此在各地电信监管上存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解,电信监管机构人力资源严重不足,各个省级通信管理局的人员通常不到20人,加上信息产业部分管电信的人员,全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人,根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而,《电信法》草案设定的电信监管体制,试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制,将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担,使体制性弊端更加突出。以行政复议为例,不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力,地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷,造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理的局面,必然形成“看得见的管不了,管得了的看不见”的监管困境,与《决定》提出的以人为本原则不相符合,最终导致无法坚持以人为本,“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。
而且,随着我国社会经济的发展,随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展,广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度,提高电信服务水平,构建与广大用户的和谐关系,已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下,再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制,并不能真正加强电信监管,是既不利于电信改革与发展,也不利于更好地为广大电信用户服务的。
(二)这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。
《决定》指出:“必须坚持科学发展”,“实现经济社会全面协调可持续发展”。
电信具有集中性、技术性、专业性强的特点,《电信法》草案设定的电信监管体制,将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆,拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点,即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点,应当按照《决定》提出的科学发展原则,从促进电信业全面协调可持续发展出发,实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。
这方面值得特别注意的是,不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明,全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展的作用是十分重要的。
----促进信息化建设包括电信的发展,是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来,各地投入了大量人力、物力和财力,在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作,取得了一定的成绩,显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。
----地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用,诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等,地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任,并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章,促进了各地电信业的持续健康有序发展。
----网络与信息安全工作,历来是在中央统一领导下,由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文,强调互联网管理体制要遵循各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全,是需要综合治理的全局性问题,需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然,电信网络和信息安全,绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。
----在电信群体性矛盾的及时处理方面,基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来,地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件,如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等,与电信监管机构协同工作,妥善处理,保障了电信的稳定发展。
然而《电信法》草案,除规定地方政府具有配合电信建设的义务外,无视地方政府参与电信管理的成功实践,无视地方政府在电信监管中的重要作用,所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与,是违背科学发展原则的,是很不合理的。
(三)这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。
《决定》指出:“必须坚持改革开放”,“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性,建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。
《电信法》草案在设定电信监管体制时,借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况,决定设立集中统一的电信监管体制,即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。
应当肯定,电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的,电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定,有其一定的道理。但是更应当看到,电信业包括电信制造业和电信服务业两大领域,涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关,仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如,电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项,如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作,肯定是做不好的。据此,《电信法》草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制,是不适当的。
也应当肯定,鉴于电信业规模经济的共同特性,借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验,是必要的。但是更应当看到,近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮,其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国,为充分发挥各州的作用,已进一步完善了联邦通信管理局(FCC)和各州之间在电信监管体制上的协调,将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国,已从过去单一的政府专职部门的监管体制,改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚,国家通信管理局(ACA)和竞争与消费委员会(ACCC)负责电信监管事务,并在各州设立办事处,与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看,发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理,但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下,我国《电信法》草案设定的电信监管体制,完全排斥地方政府的作用,并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。
(四)这种体制与构建和谐社会的民主法治原则不符。
《决定》指出:“必须坚持民主法治”,“实施依法治国基本方略,建设社会主义法冶国家”。
《电信法》草案设定的电信监管体制,与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违,与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。