国家环境保护总局 中宣部 教育部


环发〔2006〕203号




关于印发《关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见》的通知
各省、自治区、直辖市及计划单列市环境保护局（厅）、宣传部、教育厅（教委）：
　　
　　为贯彻落实《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）和第六次全国环保大会精神，加大环境宣传教育工作力度，全面完成《全国环境宣传教育行动纲要（1996--2010年）》提出的目标、任务，现将《关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见》印发给你们，请各地区、各部门加强领导，认真组织实施，努力开创环境宣传教育工作的新局面。

　　附件：关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见

　　

　　环保总局 中宣部 教育部

　　
　　
　　二○○六年十二月十九日

　　
　　
　　主题词：环保 十一五 宣传教育 工作 通知

　　抄送：中国环境报社，中国环境科学出版社，国家环保总局宣教中心，中国环境文化促进会，中国环境新闻工作者协会

　　

　　附件：

　　关于做好“十一五”时期环境宣传教育工作的意见

　　“十五”期间，全国的环境宣传教育工作在环保、宣传、教育部门的共同努力和社会各界的共同参与下，取得了重要进展，舆论引导能力显著增强，全民的环境意识普遍提高，各级领导可持续发展观念得到提升，政府引导、部门联动、社会参与的环境宣传教育格局初步形成，有力地推动了环境保护事业的发展。同时，也必须看到，环境宣传教育工作的现状与环境保护新的形势和任务要求不相适应。为进一步做好“十一五”时期环境宣传教育工作，积极适应环境保护历史性转变的要求，努力推进环境友好型社会建设，现提出如下意见：
　　
　　一、充分认识做好“十一五”时期环境宣传教育工作的重要意义
　　
　　“十一五”时期是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的关键时期，资源、能源消耗将持续增长，环境保护面临的压力越来越大。为此，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会把环境保护提到了前所未有的战略高度，强调提出，环境保护必须加快实现历史性转变，即从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。
　　
　　环境宣传教育是实现国家环境保护意志的重要方式，环保、宣传、教育部门要充分认识加强环境宣传教育工作的重要意义，增强做好环境宣传教育工作的紧迫感、使命感。
　　
　　（一）加强环境宣传教育工作是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的需要。党的十六大提出了以人为本和全面、协调、可持续的科学发展观，以及建设社会主义和谐社会的指导思想和目标，进一步深化了对环境与发展、人与人以及人与自然关系的认识，是我们党理论创新和实践创新的重要成果，是对建设中国特色社会主义理论的创新和发展。要通过加强环境宣传教育，使社会各界深入理解全面、协调、可持续发展，人与自然和谐的重要性及其对人、社会以至人类文明发展的长远影响，切实把思想认识统一到科学发展、协调发展、和谐发展的指导思想上来，把智慧和力量凝聚到中央的有关决策和工作部署上来。
　　
　　（二）加强环境宣传教育工作是推进环境保护工作历史性转变，建设环境友好型社会的需要。推进环境保护历史性转变，是党中央从推进中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会的全局出发作出的战略决策，是新形势下妥善处理经济发展与环境保护关系的必然选择。要通过加强环境宣传教育工作，使全社会充分理解环境保护与经济发展“并重”、“同步”以及“综合”运用法律、经济、技术、行政办法解决环境问题的深刻内涵，充分认识实现环境保护历史性转变的重要性和紧迫性，转变重经济发展、轻环境保护的思想观念，大力创新环境保护工作思路，推动经济社会与环境保护协调发展，努力建设环境友好型社会。
　　
　　（三）加强环境宣传教育工作是完成“十一五”时期环境保护任务的需要。到2010年，环境保护的主要目标及约束性指标是：重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。单位国内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20%左右；主要污染物排放总量减少10%；森林覆盖率由18.2%提高到20%。实现以上目标，任务十分艰巨，必须进一步加大环境宣传教育力度，大力宣传党和国家已出台的一系列政策措施，大力宣传推进环保工作历史性转变的要求，使全社会统一认识、增强信心，群策群力，为完成“十一五”环境保护任务营造良好的舆论氛围。
　　
　　二、“十一五”时期做好环境宣传教育工作的指导思想和方针原则
　　
　　（一）指导思想
　　
　　以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，全面贯彻落实十六届五中、六中全会精神、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和第六次全国环境保护大会的精神，紧紧围绕推进环境保护历史性转变、建设环境友好型社会的目标，大力开展全民环境宣传教育，增强公众环境意识，提高环境道德水平，强化环境法制观念，普及环保科普知识，弘扬环境文化，形成热爱自然、节约资源、保护环境的社会新风，促进人与自然相和谐，推动经济社会与环境保护协调发展。
　　
　　（二）方针原则
　　
　　——坚持服务中心，服务大局，充分发挥环境宣传教育工作引导社会、推进环境保护历史性转变、构建社会主义和谐社会的功能。
　　
　　——坚持贴近实际，贴近生活，贴近群众，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人，增强环境宣传教育的效果。
　　
　　——坚持以人为本，保障公众的环境知情权、参与权、监督权，维护群众的合法环境权益和社会稳定。
　　
　　——坚持把社会效益放在首位，实现社会效益、经济效益的统一，最大限度地发挥环境宣教引导社会、教育公众、推动环保事业发展的功能。
　　
　　——坚持与时俱进，以发展为主题，以改革为动力，推进环境宣传教育体制、机制创新，实现上下联动，部门互动，密切配合，提升环境宣传教育工作水平。
　　
　　三、努力形成与建设环境友好型社会相适应的环境宣传教育格局
　　
　　到2010年，环境宣传教育的总体目标是：环境新闻宣传影响力不断扩大，舆论引导更加有力，环境文化产品更加丰富，环境宣传活动更加活跃，环境教育培训更有成效，公众环境意识显著提高，环境宣传教育创新能力和整体实力明显增强，形成一支规模较大、素质较高的环境宣传教育队伍，与构建社会主义和谐社会、建设环境友好型社会的形势及要求相适应。
　　
　　（一）环境新闻宣传要坚持正确的舆论导向，反映时代主旋律，大力宣传科学发展观，及时报道党和国家环境保护的政策措施、宣传环保工作的新进展、新经验，努力营造建设和谐社会、环境友好型社会的舆论氛围；加强舆论引导和舆论监督，把握新闻宣传的主动权；建立快速反应机制，完善新闻发言人制度，组织好突发事件的报道；加大典型宣传的力度，形成良好的舆论氛围。
　　
　　（二）环境教育培训要深入研究环境保护战略、理论、实践的发展变化，准确把握国家的方针政策、目标任务、措施、要求；制定切实可行的教育培训计划，建设高素质的培训师资队伍，分级分类、有针对性地开展环境教育培训；将环境教育列入中小学教师培训内容；建立和完善适应新形势要求的充满活力的环境培训体系；加强资源的优化与配置，不断创新培训形式，提高培训质量。
　　
　　（三）环境宣传活动要坚持把社会效益放在首位，为构建社会主义和谐社会，建设环境友好型社会营造良好的文化氛围；团结、吸引更多文化艺术工作者投身环保事业；引导民间环保组织、环保志愿者为环保事业多作贡献；运用市场机制繁荣环境文化，增强自身发展能力。
　　
　　（四）环境图书出版要全面、深入宣传环境保护基本国策，为环境友好型社会的建设提供理论支持；坚持先进文化的方向，为环境保护事业发展提供思想、文化、技术支撑；增强服务意识，提高产品质量，多出精品；与时俱进，更新观念，进一步深化出版体制、机制改革，在改革中发展，在发展中提高。
　　
　　（五）环境期刊要根据自身定位，深入研究环境保护理论，探索环保历史性转变的伟大实践，对环境保护工作和先进典型进行深度报道；分析自身特点，研究市场变化，办出特色，提升影响。
　　
　　四、着力抓好面向公众的环境宣传教育
　　
　　（一）加强环境信息公开。建立健全环境信息发布制度，及时准确发布相关信息，保障公众的环境知情权、监督权；除环境专业传媒外，其他主要传媒，如报社、期刊社、通讯社、广播电台、电视台以及重要门户网站等要开设环保专题栏目，在栏目确定、版面设置、节目制作、播发播放等方面优先环境宣传，并制定科学、详细的环境宣传教育计划。
　　
　　（二）加强基础教育、高等教育阶段的环境教育。在基础教育相关课程中要渗透环境教育的内容，中小学校要利用地方课程、校本课程的时间，因地制宜地开展与环境教育有关的专题讲座、研究性学习等活动。推进环境科学专业教育，加强对高职高专、普通高校大学非环境专业学生和师范院校师范类学生的环境教育。
　　
　　（三）建立健全环境保护公众参与机制。要拓宽公众参与环境保护的渠道，通过“绿色社区”、“绿色学校”创建等活动，鼓励广大公众积极参与环境保护；有条件的地方要建设一批形式多样、特色鲜明的环境教育基地，供公众参观、学习、体验，免费或优惠向公众开放；积极引导、规范环保志愿者、环保民间组织有序开展环境宣传教育、环境维权、参与环保行动。
　　
　　（四）加强重要宣传活动的统筹。每年的世界环境日、地球日等重要环境纪念日，全国环境宣教系统要上下联动，宣传、教育以及广电、新闻出版、科技、文化、民政、商业等部门，工会、共青团、妇联等社会团体、民间组织要积极配合，设立统一的宣传主题，策划创意新、影响大、效果好的环境宣传活动。
　　
　　（五）树立精品意识，打造宣教品牌。选择具有广泛影响、吸引力强的宣传教育项目，精雕细刻，去粗取精，打造成宣传教育品牌。广泛动员社会各方面力量，推出一批优秀的环境科学、环境教育、环境科普以及环境专题影视片等环境科学、文化、艺术精品。
　　
　　（六）深入开展不同类型的全民环境教育试点工作，实施全民环境宣传教育行动计划，及时总结、推广试点经验，充分发挥示范作用。
　　
　　五、切实加强环境宣传教育队伍与能力建设
　　
　　（一）提高宣教业务水平。环境宣传教育的广大干部职工要深入学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和关于科学发展观、社会主义和谐社会、环境友好型社会的重要论述，增强政治敏锐性，提高对环保形势和政策的分析把握能力，开阔宣传教育的思路，提升宣传教育工作水平；深入实际，深入生活，深入群众，钻研业务，把握宣传教育工作的特点和规律，提高宣传教育活动的组织策划能力；深入研究宣传教育的内容，把握要点，突出重点，注重实效；研究宣教对象、宣教方式，根据不同群体的不同需求与接受能力，采取针对性强、效果好的宣教方式。
　　
　　（二）加强行政能力建设。各地环保部门要加强环境宣传教育机构建设，充实宣传教育队伍，理顺体制，通过强化宣教行政能力，带动环境宣传教育社会化发展；按照国务院《决定》的要求，保证必要的宣传教育工作经费；实施环境宣传教育标准化建设，实现办公自动化、教育培训电子化、宣教手段多样化，落实《全国环保系统环境宣传教育机构规范化建设标准》要求。
　　
　　（三）加强宣教理论研究。各地要吸收社会各界致力于环境保护的学者专家以及环境宣传教育工作者，为环境宣传教育事业的发展出谋献策；及时总结环境宣传教育工作经验，探讨环境宣传教育的特点和规律，积极开展环境宣传教育理论研究与创新，指导环境宣传教育工作实践。
　　
　　（四）加强工作的沟通、交流与信息共享。建立并完善舆情、信息报送制度，加强舆情信息态势分析；开展环境宣传教育基础调查，建立环境宣传教育基础数据库，整合宣教资源，运用现代信息技术，逐步实现信息资源的共享。
　　
　　（五）拓宽环境宣传教育国际交流与合作渠道。加强与国际组织、环境教育机构、院校和友好人士的联系，举办国际环境教育的研讨与交流，组织环境教育人员考察和学习交流，注意吸收国外先进的环境文化理念和宣传教育经验；适时发布中国环境宣传教育国家报告，扩大我国环境宣传教育的影响。
　　
　　六、加强组织领导，协调联动，共同推进环境宣传教育工作
　　
　　（一）各地要切实加强对环境宣传教育工作的领导，把环境宣传教育的目标任务纳入全国宣传教育的总体规划，与其一起部署，一起实施；环保部门要建立健全环境宣传教育工作目标责任制，主要领导负总责，部门之间任务明确，责任到人；制定绩效评估标准和考核办法，创新奖惩机制，推进环境宣传教育工作逐步走上制度化、规范化、科学化的轨道。
　　
　　（二）建立健全适应环境宣传教育发展要求的协调联动机制，成立由环保、宣传、教育部门及有关方面组成的全国环境宣传教育工作指导委员会，统一规划、指导、协调宣传教育工作的开展；适时组织总结、交流、评比活动，推广好的经验、好的做法，表彰先进。
　　
　　（三）完善政府引导、多部门合作、全社会参与的环境宣传教育格局。环保、宣传、教育部门以及工会、共青团、妇联等社会团体、民间组织要密切配合，充分发挥各自的职能和优势，共同推进环境宣传教育工作。



浅析《企业国有资产法》对国有产权转让机制的整合

侍丹青


《企业国有资产法》早在八届全国人大常委会就立项了，经过数十年的监管实践和立法修改，终于在2008年10月28日获得了通过，成为了我国首部专门规范和保护企业国有资产的法律。从历史发展上看，我国国有资产监督管理的立法有两次明显的转折，其一是2003年国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，其二便是此次通过的《企业国有资产法》。前者伴随着国有资产监督管理委员会的成立，起到了划分职权、明确监管的作用；后者则以法律的形式，确认和巩固了我国国有企业改革三十年来的经验和成果。
在此次《企业国有资产法》通过之前，我国已经先后颁布实施了《公司法》和《物权法》，为公司治理和物权保护提供了一般意义上的法律保护模式，而此次通过的《企业国有资产法》可以说是上述两法的拓展和延续，从国有企业的公司治理和国有资产的物权保护两个方面，提供了相对特殊的保护措施。所以该法承担着与前述两法有效衔接的责任。
从规范国有产权转让的角度看，《企业国有资产法》区别于《公司法》和《物权法》之处在于其没有对现存的相关制度、条例、规章等进行较大的更改，而基本上是以法律的形式对现有的各项管理办法予以确认。这一点，也映证了全国人大常委会法制委员会副主任安建的说法：“将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化。”即便如此，该法还是包含着一些意义重大的创新点，为后续细则的出台打造了良好的空间。鉴此，本文试分析该法比较明显的创新，及其对现行国有产权转让体制的影响。

1. 覆盖了对金融和非金融企业国有资产的监管

目前，我国对国有资产的监管存在多部门并行的局面，除了国务院和各级政府的国资部门监管的非金融企业国有资产（其中国务院国资委监管146个中央企业）之外，还有财政部监管的事业单位国有资产和部分金融企业国有资产、中央汇金公司监管的9个金融企业国有资产，以及其他部门监管的国有资产。在这个情况下，自国资委于2003年成立之后所通过的法规或规章，比如《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令378号）和《企业国有产权转让管理暂行办法》（下文简称“3号文”）等，均未将金融类国有企业纳入其中（3号令虽然是国资委与财政部联合发布，但不论是国资委还是财政部均认为该规定不能直接适用于金融企业国有资产）。
所以对于此次立法，将监管范围进一步扩大即是所考虑的重要事项之一。正如全国人大财经委副主任委员吴晓灵所言，“无论是金融资本还是产业资本，它的运作和管理应该说原则是相同的。对于企业的治理结构来说，无论是实业企业还是金融企业，它的治理结构也应该是一样的。因而对于金融企业来说，它在资产管理方面都要遵守现在的企业国有资产法。”
该法所体现对金融企业国有资产的监管，其一是第11条第二款 “国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”，以兜底的方式囊括了国资委之外的其他监管部门；其二是第76条“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，在肯定了金融类国有企业监管的一般性特征的同时，为金融类企业的特殊立法规定留出了缺口。
自此，我国企业国有产权的转让，不论是金融企业还是非金融企业，在未获得政府特别批准的情况下，均需要履行资产评估、公开交易等特殊的程序性要求。

2. 定义“企业改制”，弱化对次级企业的直接监管

《企业国有资产法》有一个比较明显的创新，就是明确定义了“企业改制”，仅含三种情形：一是国有独资企业改为国有独资公司；二是国有独资企业或公司改为国有控股公司或非国有控股公司；三是国有控股公司改为非国有控股公司。除此之外，不影响控股地位的国有资产转让行为均不属于“企业改制”。该法定义“企业改制”当然具有多方面的影响，其中之一可能就是加强对涉及控股地位等国有股权转让的监管，同时弱化对不涉及控股地位等国有股权转让的监管。但这一点在该法中并没有明文支持，有待后续规定的进一步明确。
另外，对于次级企业监管的弱化，则早在2003年国资委3号文中就有了体现。该文规定，所出资企业决定其子企业的国有产权转让，其中，重要子企业的重大国有产权转让，需要同级国资部门会签财政部门后批准。根据2008年6月5日《关于落实中央企业法制工作三年目标有关事项的通知》（国资发法规[2008]109号），重要子企业 “是指在境内、外开展公司主营业务的实际运营，并由集团公司直接管理和控制的下属重要经营单位。以2007年度会计报表为依据，列入重要子企业范围的企业资产总额和利润总额的合计占集团公司的比例应达到60%以上。中央企业可以按照上述标准确定重要子企业的范围。”依此，一个中央企业最多应当只能有一个重要子企业。可见，对于企业转让其间接持有的国有股权，一般来说不再需要行政审批，而只需要作为其股东的一级国有企业同意即可。

3. 以完善公司治理的方式保护企业国有资产

注重以完善公司治理的方式来实现对企业国有资产的保护，可以算是《企业国有资产法》又一个较突出的特点和创新了，其17条第二款便规定国家出资企业应当依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。
该法的第34条和40条规定，重要的国有独资企业、国有独资公司、国有控股公司的合并、分离、解散、申请破产等，以及企业改制，在“履行出资人职责的机构在做出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表做出指示前，应当报请本级人民政府批准”。这表明，涉及国有企业分立、合并、解散、破产、改制等重大行为的，政府审批行为在时间上先于股东大会决议。而在此之前的各项文件均无此规定，相反，3号文甚至要求政府审批的报批文件中就包括公司内部决议文件。
对于政府审批这个环节在整个程序时间节点上的变动，实质上体现了对公司内部决策机制的重视和维护，有效防止了因政府的行政审批行为造成对公司内部决策机制的干预和破坏。这也与该法第14条第二款暗合：履行出资人职责的机构应当维护企业作为市场主体依法享有的权利，除依法履行出资人职责外，不得干预企业经营活动。
此外，《企业国有资产法》还专节规定了与关联方交易的限制性条件，也是保护国有资产制度上的一项创新。并且其72条规定，在涉及关联交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益的，该交易行为无效。在这里，我们看到了《公司法》第22条的身影，可以说，这是《企业国有资产法》在防止国有资产流失的同时，与《公司法》在某种程度上的契合。

4. 《企业国有资产法》框架下的国有产权转让问题举要
《企业国有资产法》以第五章专章规定了国有资产转让以及相关的重大事项，在此立法框架之下，我国国有产权转让机制已经上升到了法律的高度，其稳定性和权威性无疑提升了一个更高的台阶。目前，在没有更多新细则出台的情况下，结合《企业国有资产法》和当前有效的国资监管文件，国有产权转让行为需更为严格地遵循公开、公平、公正原则。对此，本文试枚举如下：

(1). 转让方式

需要明确的是，国有资产的转让方式是否包括非国有资产认购增资扩股？
根据2002年的《利用外资改组国有企业暂行规定》，“利用外资改组国有企业”的形式包括“国有企业或含国有股权的公司制企业通过增资扩股吸收外国投资者投资”的情形，并且需要履行行政审批、清产核资、国有资产评估、公开市场交易等特殊程序要求。此外，国务院于2003年和2005年分别转发的国资委文件《关于规范国有企业改制工作意见的通知》和《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》中，也进一步明确，国有企业改制包括“转让国有控股、参股企业国有股权或者通过增资扩股来提高非国有股的比例”，并且需要履行审批、评估、公开交易等程序性要求。
可见，以认购增资形式稀释国有股权的，属于转让国有资产的形式之一。在实际操作中，非国有资产认购国有企业的增资扩股导致国有股权比例下降，同样适用国有资产转让的相关规定。

(2). 转让批准

《企业国有资产法》第53条规定，国有资产转让由履行出资人职责的机构决定；履行出资人职责的机构决定转让全部或者部分国有资产，致使国家对该企业不再具有控股地位的，应当报请本级人民政府批准。这里涉及到国资部门直接监管企业的层级问题，但法律并没有规定。
根据本文之前的分析，在目前阶段，国有资产转让的批准主体包括各级监管部门和所出资企业，即一级企业。其中，对于各级政府直接出资的一级国有企业，由该级政府的国资监管部门批准；对于其间接持股的次级企业，由该一级企业批准，而不再由国资监管机构直接审批。当然，符合特定条件的还需要报同级政府批准。

(3). 清产核资

所谓清产核资，根据2003年《国有企业清产核资办法》第2条，是指国有资产监督管理机构根据国家专项工作要求或者企业特定经济行为需要，按照规定的工作程序、方法和政策，组织企业进行账务清理、财产清查，并依法认定企业的各项资产损益，从而真实反映企业的资产价值和重新核定企业国有资本金的活动。该办法以及紧随其后发布的三个《清产核资工作问题解答》，规定了国有企业清产核资的具体操作方法和要求。《企业国有资产法》第42条也规定了企业改制必须按照规定进行清产核资。
如上所述，《企业国有资产法》所述“企业改制”并非2002年《利用外资改组国有企业》所称改组国有企业，后者并没有国有产权转让前后的控股要求，范围更大。而此前相关规定要求进行清产核资的范围也较新法为广。其中3号文规定，企业国有产权转让事项经批准或者决定后，转让方应当组织转让标的企业按照有关规定开展清产核资。
在上述情况下，上位法的“企业改制”与下位法的“国有企业改组”的内涵和外延如何协调，不符合 “企业改制”的国有资产转让是否有可能免去清产核资程序等等，这些问题也许还有待进一步的解释。

(4). 资产评估