摘要：在食品、医药行业因产品质量问题而时常发生地域面积广、受害人数众多的侵犯消费者权益事件。遇此情形，往往是各地政府临时动用财政为受害的消费者支付医疗等费用。但该种对受害者的救助存在不规范、资金无保证、救助不彻底等诸多弊端，我国急需建立一套完整的、长效的救助制度，即及时、有效地保护消费者的权益，又依法追究经营者的法律责任。因此，在食品、医药行业建立消费者救助基金，由中国消费者协会统一管理、统一使用，并赋予消费者协会向经营者行使代位追偿权，追究经营者的民事责任，增强企业的社会责任感。
关键词：群体伤害，消费者权益，消费者救助

引言
为保护消费者的合法权益，我国已出台了一系列相关的法律、法规，其中包括《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》等等，在消费领域基本形成了一个完整的法律体系。特别是《消费者权益保护法》（以下简称《消法》）作为一部与普通百姓日常生活息息相关的法律，明确规定了消费者享有的权利、经营者应当承担的义务，在保护消费者权益，解决消费纠纷、打击侵害消费者权益的违法行为等方面无疑发挥了重大作用。
但是，近些年在食品、医药行业因产品质量问题接连不断地发生地域面积广、受害人数众多的大规模侵犯消费者权益事件（本文以下简称“群害事件”）。遇此情形，目前普遍的做法是各地政府临时决定动用财政为受害者支付医疗费，给与暂时救助。但并没有形成一套完整的长效救济制度，这种情形毕竟不是也不能成为常态，且存在诸多弊端，特别是受害者的权益难以得到充分、有效的保护。因此，如何建立完整的救助制度，给受害者以较好地救助，及时、有效地保护消费者的权益，追究经营者的民事责任，是值得研究和探讨的问题。
一、食品、医药行业中侵害事件的特点
我国在食品、医药行业时常发生群害事件，如，2008年发生的“三鹿奶粉”事件、2006年齐齐哈尔第二制药厂假药事件、2004年安徽阜阳的劣质婴儿奶粉事件，等等。总结这些侵害消费者权益的事件，与其他行业中一般或者个案侵害消费者权益情形相比，具有如下特点：
（一）受害人数众多
“民以食为天”，食品是每个人赖以生存和生活的必须品，医药也基本是每个病人的必须品，食品和药品与人们的日常生活息息相关。因此，食用食品或使用医药的人数是社会大众，产品质量一旦出现问题，便会发生大规模的侵权现象，受害人数众多，即凡是食用该食品或医药的人都可能成为其受害者，群死群伤现象严重。而在一般侵害消费者权益的案件中，受害的消费者往往是某个人、某几个人，人数非常有限，不具有群体性和群发性。
（二）地域范围广
在一般侵害消费者权益的案件中，无论是人身伤害还是财产损害，从地域的角度而言，受害者仅仅局限于某个地方的某个人，不具有普遍性。而由于食品、医药等产品采取现代化大规模工业化生产，销售地域广，因此，食品和医药行业产品质量一旦出现问题，受害者人数众多，具有较强的群体性和群发性，受害者并非局限于某一个小小的地域范围，而往往是跨地域跨省市，地域范围极为广泛。如“三鹿奶粉”事件就是典型的例子。
（三）侵害人的生命健康
由于食品和药品是人们赖以生活和生存的必需品，而且食品和药品均是进入人的体内。食品质量一旦出现问题，将直接导致人们发生疾病，而药品本来是治病救人，但劣质药品不但不能治病，反而延误或者加重病情，甚至致人于死地。因此，食品和药品出现质量问题，将直接侵害人的生命健康权，后果严重。而其他产品质量问题并非都一定侵害人的生命健康权。
总之，在食品和医药行业，产品质量发生问题，受害者人数众多，甚至出现群死群伤现象，加上地域范围广泛，其所造成的后果极为严重，有时在社会上会给人们造成恐慌现象，严重影响人们的日常生活甚至是生产。
二、政府为消费者支付医疗费的弊端
目前，一旦发生群害事件，往往是各地政府临时决定为受害者支付医疗费。地方政府为受害者支付医疗费，对于受害者及时给与救治，安抚民心，稳定社会秩序和工作秩序具有重要意义和作用，体现了党和政府对百姓的关心、体贴。但这种做法毕竟不是也不能是常态，存在许多弊端。
（一）财政款项支出不规范
根据《预算法》规定，各级政府每年进行财政预算和决算。如果当地财政预算中没有该项开支，当遇到群害事件发生时，政府临时决定为受害的消费者支付医疗费，从法律的角度，应当对预算作出调整。而调整预算需履行法定程序，否则，政府作出的决定将有悖于法律规定，为受害的消费者支付医疗费缺乏规范性。当然，目前各地政府对于财政支出存在诸多不规范之处，但从严格依法行政的角度出发，财政支出应当遵守法律规定，且从长远看，随着我国法制的不断发展和完善，政府应当依法行政，包括财政支出。
（二）有悖于公平原则
第一，对非群害事件的受害者不公平。政府为群害事件中受害的消费者支付医疗费等费用，但对于非群害事件的消费者在使用商品或者接受服务时，如果其人身受到损害的，即使商家或生产厂家未给与赔偿（依法不应赔偿的除外），也极少由政府为受害者支付医疗费的情形。同样是消费者，同样受到人身伤害，而政府未为其支付医疗等费用，显然有失公平。
第二，对纳税人有失公平。财政款是纳税人的钱。生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由该企业承担相应的法律责任，其中包括赔偿受害者医疗费等费用。但是，政府用财政款项为个别有过错的企业代为支付医疗费，对于纳税人来说，显然是不公平的。而截止到目前，还未看到政府向过错企业进行追偿支付的医疗费等费用。事实上，在此情形下，企业变相转嫁了民事责任。政府（本质上也就是无故的纳税人）为企业的过错承担了不该承担的民事责任。
（三）转移法律责任，放纵经营者生产假冒伪劣产品
如前所述，生产假冒伪劣产品的企业导致消费者的人身或财产受到损害，依法本应由企业承担相应的法律责任，赔偿受害者医疗费等费用，但该费用却由政府出钱了事，且政府往往放弃追究经营者的民事责任。这对于生产、销售假冒伪劣产品的经营者来说，消除了其后顾之忧，放纵其生产假冒伪劣产品，侵害消费者，无疑是一种变相鼓励，破坏了法律秩序和市场秩序。
（四）救助资金无保证，救助不彻底
第一，政府对于受害的消费者支付医疗等费用，仅仅是一种应急措施而已，遇事临时决定。正因如此，在事件发生后，而且多数是在媒体公开曝光后，出于社会舆论和压力，为了安抚受害者，稳定社会秩序，地方政府临时决定为受害的消费者支付医疗等费用。正因如此，救助资金没有任何保证，一旦政府“断供”，医院也不愿意继续为受害病人继续治疗（医院对受害者不负有免费治疗的法定义务），使得受害者陷入困境，无法继续医治。实践中，政府支付医疗费确实存在“风平浪静”过后不再理会受害者的情形。
第二，从实践看，企业一旦发生群害事件，多数企业由此而破产倒闭，企业根本无力承担众多受害者的巨额的赔偿责任。受害者的人身伤害如果在较短的时间内及时治愈，政府出钱了事。但是，如果受害者需要长期治疗，尤其是留下较严重的后遗症，甚至个别受害者丧失劳动能力等情形，后续的治疗费、生活费等将出现严重问题。政府为受害者支付医疗费往往是暂时性的，解决一时之急，很难也不可能为受害者无限期地支付医疗费用。因此，政府行为并不能彻底解决受害者的相关问题。
第三，消费者难以追究经营者的民事责任。政府支付医疗费之后，并未追究经营者的民事责任。而每个受害者追究经营者的民事责任存在维权成本高，异地诉讼难、执行难等各种难题，因此，消费者不得不自认倒霉。
第四，政府部门并没有制定一套针对受害者进行救助的完整、长效制度，各地政府根据自身的财力等情况临时作出相应的决定，具有较强的随意性。因此，该种情形的救济制度难免出现救助不规范、资金无保证、救助不彻底等诸多弊端。
三、产品责任强制保险的缺陷
针对群害事件，有人建议比照“交强险”，在消费者领域实行产品责任强制保险。笔者对此持不同看法。首先，保险公司是以营利为目的的企业法人，在设置产品责任强制险时，必将出于自身利益的考虑，作出许多对消费者不利的规定或约定，如，赔偿限额、免赔责任等诸多不利于消费者的条款，难以起到充分、有效保护消费者权益的作用。目前这类缺陷确实已在“交强险”中有所暴露。其次，由于保险公司工作人员众多，实行产品责任强制保险将会增加运营成本，必然降低赔偿数额。最后，实际理赔过程中，理赔程序复杂，手续繁琐，不利于及时、有效地保护消费者的权益。第四，产品责任强制险仅仅解决了部分赔偿的保证，即避免企业应该赔偿而无能力赔偿问题，实质上是产品责任的合法转移而已，并未解决消费者维权成本高以及维权程序或者过程中的相关不利于消费者的问题，使得消费者的权益可望而不可及。总之，产品责任强制保险同样不利于及时、有效保护消费者的权益。
四、食品、医药行业消费者救助基金制度
基于目前上述救助方式的诸多弊端，我国有必要建立一套完整的救助制度和措施，使得社会救助有法可依，充分有效地保护消费者的合法权益，同时能够稳定社会生产秩序和生活秩序，利国利民。对此，笔者认为，我国可在食品行业和医药行业建立和实施消费者救助基金制度。
之所以在食品行业和医药行业建立消费者救助基金制度，主要是基于该两种行业本文上述所谈的特殊性，一旦产品出现质量问题，受害者具有社会普遍性，地域广、受害人数众多，且均是人身受到损害。而其他行业生产的产品一般不会发生群死群伤情形，受害者多数是个案，且损害后果并非都是人身伤害。因此，笔者建议，该两种行业有条件、有必要建立消费者救助基金制度。
（一）食品、医药行业消费者救助基金的筹集
建立消费者救助基金制度，笔者建议，可以从以下几个方面进行筹集救助基金：
1、食品和医药企业缴纳。凡是生产食品和医药的企业，根据其产品出厂数量，按销售额的一定比例进行缴纳。具体缴纳比例，应经过调研，总结最近几年发生的伤害案件中所需要的大致医药等费用，经过严格测算，核定全国各企业应缴纳的具体比例。
缴纳环节设置在企业的产品出厂销售时为宜。为了减少征收成本，可以委托税务部门在征税时代为征收，然后划转到基金账户。
对于企业缴纳的部分，为了尽可能地减轻企业负担，并鼓励生产优质、合格产品，笔者认为，在下列情形下，可以降低缴纳比例或者予以免除：（1）某一企业在当年没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的案件，以后年度可以降低其缴纳比例；（2）同一企业缴纳的数额已达到一定的数额，且没有发生因产品质量问题而损害消费者权益的事件，可以免除其缴纳救济基金义务。在一定条件下，减免企业缴纳救济基金制度，不但可以减轻企业负担，更重要的是鼓励企业生产优质的产品，注重产品质量，关注消费者的权益；（3）全国消费者基金总额已达到一定的数额，可以考虑降低或免除所有企业缴纳义务，以减轻企业负担。但对于因产品质量问题而发生侵害消费者权益的企业（经过法院的判决，由企业对消费者承担法律责任者），在以后的一定年限内不予以减免。
2、政府拨付一部分。进行社会救助是政府义不容辞的一项责任，为了体现税收取之民用之于民，同时也是为了社会稳定，建立和谐社会，政府拨付一部分社会救助金也是理所应当。
3、社会公众捐赠。国家应鼓励企业或者个人等社会各界向救助基金捐款。
4、食品和医药企业赔偿金。即企业因生产假冒伪劣产品而给消费者造成伤害，由此依法应当给与的赔偿，消费者协会代位追偿所得的赔偿金，归入社会救助基金。关于此点，本文将在后面详细论述。
（二）食品、医药行业消费者救助基金的管理
为了消费者救助基金的合法、合理使用，能够真正保护消费者的权益，给受害的消费者以及时有效的救助，消费者救助基金的管理、使用和监督是极为重要的。为此，笔者建议，在中国消费者协会设置专门账户，且全国设置一个专门账户，全国统一管理，统一使用。之所以仅在全国设置一个账户，统一管理和使用，主要理由是：
第一，便于筹集救助资金。我国目前各地经济发展状况各不相同，东部与西部、沿海与内地，经济发展存在较大差异。如果消费者救助基金以省或市等各行政区域为单位，进行地域分割，或者将食品和医药进行行业分割，全国各地分别设置消费者救助基金，将会导致各地救助基金数额或者行业数额极为有限，基金数额多寡不一，差距很大。其结果欠发达地区的救助能力非常有限，不利于保护消费者权益，最终影响到对受害者的救助效果。
第二，便于资金的合力适用。如上所述，以地域或行业进行分割，一方面各地筹集的救助基金数额地区差异较大；另一方面，“化整为零”，导致各地基金数额极为有限，难以形成有效合力，直接影响到对受害者的救助能力和救助效果。另外，如果各地均设置基金，将出现救助基金使用各自为政，救助基金的管理和使用将会出现混乱情形。若以全国为单位，不分地域、不分行业，可以集中有限的财力，形成有效合力，其救济效果远远高于某一地方的救助。
第三，公平负担。救助基金主要是通过按照食品、医药企业的生产销售额一定比例进行筹集。但是，食品、医药企业在全国各地分布不同，发达地区与不发达地区具所缴纳的救助基金有较大的差异。而多数产品是跨地域销售，受害者与经营者未必都在同一地区，且各地受害者的多寡不一，因此对于基金的使用将会产生较大影响。因此将出现产品责任人与基金发放不同地的情形，长此以往将会出现不公平等情形。而救助统一筹集、统一使用可以使得救助基金的筹集与使用的公平与合理，责任与负担相一致。
第四，便于行使代位追偿权。笔者主张，消费者协会使用消费者救助基金为受害的消费者支付医疗等费用后，赋予其向经营者的代位追偿权。如果各地分别设置消费者救助基金，对代位追偿权的行使产生不利影响，并出现累讼，增加维权成本。
（三）食品、医药行业消费者救助基金的监督
为了消费者救助基金的合法、合理使用，避免不合理、不规范的开支，特别是避免腐败问题的出现，切实维护消费者和社会公众的权益，必须设置切实有效的监督机制。一方面，建立完善的监督制度和体制，另一方面，各相关机构或部门应依法履行监督职责。对于救助基金的监督，政府有关职能部门，如审计、民政、监察机关等有权依法对基金的管理和使用予以检查和监督。除此之外，社会公众监督也是行之有效的监督、救助基金的管理部门应当每年通过媒体向社会公布收支情况，使社会公众对基金的收支充分知晓，置于社会公众的监督之下，公开、公平和公正。
行政活动中的公共利益判断标准
季建全

【摘 要】 行政的公共性使得行政权力的行使多与公共利益相关联，从而公共利益成为行政权力运行合理与否的衡量标准，然而究竟何为公共利益以及公共利益的判断标准是什么却未有定论，本文即就此问题展开论述。
【关键词】 行政权 公共利益 判断标准

一、公共利益与行政裁量
（一）行政裁量
行政裁量，是指“行政机关在法律规定的构成要件实现时，得选择不同的行为方式，亦即法律规定和构成要件相连结的，不是单纯一个法律效果，其中该决定至少有两种甚或数种可能性或者被赋予某种程度的行为自由，此即所谓行政裁量。”[1]由此，行政裁量的实质也就是行政机关拥有在一定范围内选择是否行使行政权力和怎样行使权力的自由。行政裁量概念的产生和发展，是与行政权历史地位的演变一脉相承的。在自由法治国家时代，崇尚法律对行政的绝对控制，认为无法律即无行政，强调立法权对行政权的支配，尽可能做到不存在行政裁量的空间和范围。在戴雪对法治的经典界定中，裁量权的不存在被认为是英国法治的一大要素。[2]然而，随着社会进入社会福利法治国时代，行政的重要性日益显现，立法的滞后性使得法律不可能对瞬息万变的社会事务作出事无巨细毫无遗漏的详尽规范，行政的广泛性和复杂性要求有更大的行政权运行空间，客观上就要求通过立法将一部分决定和判断的权力委托给行政机关行使，这其中既可能有在立法明确规定的一个范围幅度内适用法律的判断，又可能是对立法规定的不确定法律概念如公共利益的认定。行政权的庞大，实际上就是行政裁量权的扩张和无孔不入。因此，规范行政权，就要合理地界定行政裁量权，将行政裁量置于法律的合理规范之下。
（二）行政裁量与公共利益
关于行政裁量与公共利益的关系，可以从以下两个方面加以界定。一方面，行政裁量有助于实现公共利益。公共利益是个不确定法律概念，对公共利益的判断实际上就是一个对各方面利益权衡取舍的过程，这种判断客观上要求行政裁量权的行使，让行政机关拥有较大程度的自主活动空间。对此，有学者甚至认为“行政裁量权已经被普遍认为是保证行政机关实现公共利益的一个有价值的工具”。另一方面，公共利益的广泛存在和其判断标准的不规范，使得行政裁量被滥用的可能性大大增加，借公共利益之名行私人利益或商业利益之实。公共利益在很多情况下已成为行政权滥用的挡箭牌，关于这一点，现实中发生的很多案例都足以证明。在这两方面的关系中，后一方面尤需引起我们的重视。然而，我们却很无奈地看到，现行宪法和法律中到处都充斥着借公共利益之名为行政权力的挥霍提供场所的法律条文。如《宪法》第十条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《宪法》第十三条：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《土地管理法》第二条第四款：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法第五十八条：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；《城市房地产管理法》第十九条：国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《行政许可法》第八条第二款：行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。
二、公共利益词源考证
（一）公共利益与共和
在对公益词源进行探究的过程中，我们发现公益与共和是联系在一起的。亚里士多德界定的共和概念有如下涵义：1、以群众即大多数人为统治者而照顾公共利益。是否照顾到公共利益是亚里士多德区分正宗与变态政体的“绝对公正的原则”，其根本着眼点是“公共利益”。2、混合政体。亚氏说“共和政体”就是“混合政体”。在“大多数人统治”之下，要照顾全城邦利益，“自由出身”、“财富”和“才德”三要素必须同等重要，三者混合于政体中，这才能顾及城邦中各阶层（阶级）利益，才能实现“公共利益”；3、中产阶级掌权。4、宪政。[5]亚里士多德的古典共和论对公共利益是非常强调的。共和的目的在于把政治权力塑造成一种能为共同体中所有人共享的、保障各阶层利益的公共架构，以使政治共同体能够获得稳定的秩序而得以保存。而共同体中所有人共享的利益实际上就是公共利益。古典共和主义的共和理念是与公共利益密不可分的，共和就是为了实现公共利益的维护。以联邦党人为代表的新共和主义对古典共和主义理念加以继承并发扬，他们将以代议制为基点的间接民主融合进共和理念中，认为“由人民代表发出的公众呼声，要比人民自己为此集会和亲自提出意见更能符合公共利益。”[3]公共利益又成为间接民主的目标指向之一。
（二）公共利益分解考证
《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”由此，我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。对于公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之范围，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。[4]而对于不确定多数人的判断，又先后有两种标准。第一种是德国学者洛厚德提出的以地域基础为标准，即在一定地域范围内，地区内的大多数人的利益就是公益。第二种是德国立法者、司法界及学术上提出的“某圈子之人”作为公众的相对概念并间接的勾勒出判断公共的标准。“某圈子之人”具有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断标准就至少具备了两个标准：(1)非隔离性；(2)数量上须达一定程度的多数。后来，德国学者纽曼提出对国家社会有重大意义的目的——国家任务——作为论定公益概念的要素。他提出的这个判断要素，是将判断公益的标准由主观公益的纯粹数量（受益者）标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。
利益，在《辞源》中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。美国学者庞德认为利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。”[5]庞德的社会法学理论以“利益理论”为核心，认为“法律的功能在于调节、调和与调解各种错杂和冲突的利益。”[6]他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。个人利益是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。
三、公共利益与其他概念辨析
“公共利益简称为公益。公益的内容具有‘不确定性’。这种不确定性，可以主要表现在其‘利益内容’的不确定性及‘受益对象’的不确定性两个方面。尽管如此，公益并非不可捉摸，它仍是一种客观的存在。公益是不确定多数人的利益。”[7]要深刻理解公共利益，还要将其与其它一些概念加以比较。
（一）公共利益与个人利益
公共利益与个人利益的关系，也即公益与私益的关系。对此，西塞罗曾提出了“公益优先于私益”的主张。在18世纪甚至将公益视为最高的“法”，认为公益与私益相对立，影响迄今仍然十分明显。另一种相反的观点则认为，公益不过是私益的总和和抽象，私益才是最终目的。如边沁就宣称“个人利益是唯一现实的利益”，“社会公共利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。[8]18世纪的社会功利主义(utilitarianism)学派提出了一个简单的定义：一个社会的公共利益，就是这个社会中所有人的个人利益之和。既然国家的目的是最大强度地促进公共利益，那么它就要采取措施来实现社会“最大多数人的最大幸福”。[9]刘军宁在对传统美德观与现代美德观进行对比分析的过程中指出，现代美德观对公益与私利的关系有自己的看法：公益只能是私利的和谐组合，脱离了私利便无公益。公共利益的最高境界就是为实现个人利益提供最有益的环境，只有追求这种公共利益的政府才可能有广泛的民众基础，从而也就保证了对公益的关心。按照现代美德观的看法，正当追求自利所带来的公益绝对大于牺牲自利所带来的公益。市场经济和自由社会向人们提供从事伟大事业的机会，而无需其本人伟大。人以自利为出发点能对社会的贡献要比意图改善全社会的人贡献大。正义是起源于人的自利和有限的慷慨，自己对自己负责，保护好自己的利益，充分的自我发展，便是对公益最大的贡献。当然，前提条件是你不要去损害他人的私益。德国公法学者雷斯纳(w.leisner)认为，下列个人利益可转化为公共利益：第一，“不确定多数人”的利益。到底哪些利益，或者说到底“累积”多少人的个人利益才属于这种“不确定多数人”的利益，应按民主原则即通过“立法程序”来决定，否则会丧失“法律的可预见性”。第二，具有相同性质的个人利益。也即是个人在自由、生命和财产安全方面的利益。对这种利益应上升为公共利益，使国家肩负起排除危险的义务。第三，少数人的某些权利利益。他认为，社会上某些“特别团体”（如乡、镇等小行政组织）成员的数量，不足以形成较大组织内的多数。但是，按照民主的方式，可以承认他们某些利益为公共利益。[10]
（二）公共利益与国家利益
国家利益，按照我国学者的观点，它既不是西方现实主义政治学家所说的国内各种冲突的政治利益的折衷，也不是理想主义者所说的全社会的共同利益，它实质上是掌握国家政权的统治阶级的利益。[11]国家利益包括国家的经济利益、政治利益、国防利益等方面。国家利益经常被用来以国家的名义理所当然地侵犯公民权益。笔者认为，国家利益应当被限定于国家的对外利益，即只有在国家的外交场合下才会出现国家利益，才会有对国家利益的维护；在对内情况下即一国范围内，是不应当出现国家利益这一字眼的，国家的利益应当是组成该国的所有公民的利益，国家只是公民的集合，除公民的利益外，国家不应再享有自己的特殊利益。因此，在国内范围内，不存在国家利益，只有公共利益；在国际范围内才存在国家利益。
（三）公共利益在利益群体中的定位
公共利益在利益群体中究竟处于一个什么样的位置，是上位概念还是下位概念？对此，学者们多有争论。有学者认为，公共利益是上位概念，社会利益和国家利益同为并列的下位概念。有学者认为，社会公共利益与个人利益、集体利益、国家利益四者是并列关系。[12]还有学者认为，共同利益是上位概念，公共利益与个人利益是下位概念。各单个社会成员所拥有的共同利益或相同利益，具有普遍性或共同性，是被提取和分离出来集合成为公共利益的前提，但是共同利益或相同利益不一定被全部提取和分离出来，未被提取和分离的部分，由各单个社会成员所拥有和保留，仍然是个人利益的构成部分。[13]笔者认为，利益群体在整体上可以分为三个层面：即人类整体利益、国家利益和公共利益。人类整体利益是事关全人类共同生存与发展的普遍利益，它没有国界的限制；国家利益是一国在国际交往中的本国利益，只在外交关系中存在；公共利益限于一国范围内的关系全体公民的整体利益。在此基础上，根据利益主体的不同，公共利益又与团体利益、个人利益相对应，但公共利益不必然与团体利益或个人利益相对立。
四、行政活动中公共利益的判定标准
（一）合法性原则
公共利益的界定应当由法律予以明确规范。“只有立法机关以立法的方式来界定公共利益才具有合法性和正当性。行政机关作为法律实施主体，只能依据现行有效的法律规定来限制或者剥夺公民权利，通过实施法律的方式来实现法定的公共利益目标。”[14]这是因为公共利益的维护很多情况下会以牺牲公民个人利益为代价，而公民个人利益中的人身权利和财产权利等宪法基本权利必须受法律保护，也只有法律才能对其作出相应的限制，此即法律保留原则的应有之意。由法律对公共利益作出界定，排除了法律之外的其它规范性文件肆意以公共利益为名侵犯公民权利的可能性，同时也是立法权对行政权进行制约和监督的有效途径。由此，“行政机关在作出有关土地征用、征收或者公民财产征用、征收的行政决定时，只能严格依据法律；如果行政机关仅以‘公共利益’的名义，却不能提供充分的法律依据来证明其所实施的限制或者剥夺公民财产权的行政行为的合法性，那么这种行为就只能被认定为因违法而无效。”
（二）公共性原则
公共性是判定某一利益是否为公共利益的重要标准。根据莫于川先生的研究，各国立法中关于公共利益的表述，主要有概括规定、列举规定、概括与列举相结合的规定三种方式，其共性是必须有“公众的或与公众有关的使用”之内涵。许多国家对于公共利益之“公共性”的理解都日益宽泛，凡国家建设需要、符合一般性社会利益的事业，都被认为具有公共性，例如国民健康、教育、公共设施、公共交通、公共福利、文物保护等公共事业发展的需要。公共利益的受益范围一般是不特定多数的受益人，而且该项利益需求往往无法通过市场选择机制得到满足，需要通过统一行动而有组织地提供。[15]
（三）合理性原则
合理性要求行政机关在对公益进行认定的时候，要在合法性的前提之下对公共利益作出合理的判断，也即坚持行政法中的比例原则。在公益的追求与个人的基本权利的保障出现冲突时，比较利益的大小，选择了对个人基本权利的限制，但这种限制必须合乎比例，不可以是任意、漫无边际的：首先这种限制必须是“必要”的。这种“必要”包含着两层含义：其一，应当确定这种对基本权利的限制，是能够促成公共利益实现的；其二，在多个可以选择的实现公共利益的手段中，所选择的手段所造成的侵害是最小的；其次，所侵害的利益和所保护的公益之间合乎一定的比例，也就是说前者应该大大小于后者；最后，在对公益概念有多种解释时，应当选择一个对相对人最为有利的解释。
（四）正当程序原则
程序正义是实体正义的保障，现代法治社会越来越要求通过正当程序规范行政权力运行，保障公民权益的实现。正当程序原则要求行政机关在因公共利益而为某项行政行为时，应当遵循法定程序要求，如在因公权力行使而侵犯公民人身权利、财产权利时，必须听取当事人意见，当事人享有陈述权、申辩权，符合法定条件的，当事人还享有要求听证的权利，行政机关应及时组织听证。行政决策和执行的全过程应当公开透明，保障当事人知情权的实现和对行政决策的民主参与。此外，正当程序原则的应有之意还包括，一旦行政行为不遵循法定程序要求，当事人还可以以程序违法为由向法院提起行政诉讼，寻求司法最终救济途径，用司法权来制约行政权。
（五）公平补偿原则
因公共利益需要而行使公权力造成损害必须予以补偿，这已成为各国的共识，但补偿的标准却大相径庭。有的是象征性补偿，有的是实际补偿。我们认为，补偿标准的过低是造成实践中行政权和公共利益被滥用的重要原因。如果将补偿标准交由市场供求机制来决定，按市场定价而非政府定价进行补偿，对于保障公民权益、规范行政权行使将大有裨益。而且，从整体上来讲，众多的个人利益得到满足，实际上也是公共利益增长的一个表现。
最后，关于行政活动中公共利益的具体界定方式，我国台湾地区《土地法》第二百零八条规定：因下列公共事业之需要，得依本法之规定征收私有土地。但征收之范围，以其事业所必需者为限：（一）国防设备；（二）交通事业；（三）公用事业；（四）水利事业；（五）公共卫生；（六）政府机关、地方自治机关及其他公共建筑；（七）教育学术及慈善事业；（八）国营事业；（九）其他由政府兴办以公共利益为目的之事业。我们可以参照该法的规定对公共利益的范围先作出一个列举式规定，如(1)国家安全和军事用途；(2)交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；(3)教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；(4)国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；(5)其它由政府兴办以公益为目的之事业；等等。[28]然后再通过排除性规定将明显不属于公共利益的内容排除在外，如企业从事商业性开发、政府兴建高尔夫球场、政府为自己利益而为之事项等等。


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