国务院


国务院批转公安部关于“十五”期间消防工作发展指导意见的通知
国务院
国发(2001)16号




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意公安部《关于“十五”期间消防工作发展的指导意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。


（公安部 二○○一年三月）


“九五”期间，在党中央、国务院以及地方各级党委、人民政府的领导下，我国的消防工作取得显著进步，为保护人民生命财产和国家、集体财产的安全，促进经济建设和社会发展，发挥了重要作用。但是，应该清醒地看到，当前我国消防工作仍滞后于经济和社会发展，全社会防御火灾的整体能力仍然较低。突出表现为：消防工作形势严峻，重大特大火灾事故时有发生；社会消防安全责任制不够落实，违反消防法律法规的行为比较严重；城市公共消防设施与国家标准要求有相当的差距；不少社会成员缺乏应有的消防安全意识和自防自救能力；消防产品生产、安装、使用和管理不适应社会主义市场经济发展的要求；消防警力严重不足，与日益繁重的消防保卫和社会抢险救援任务不相适应；消防法制有待进一步健全与完善。
“十五”期间，我国的消防工作要以江泽民总书记“三个代表”的重要思想为指针，紧紧围绕经济和社会发展的战略任务，按照社会主义市场经济体制的要求，遵循防火、灭火和社会救援的客观规律，以深入贯彻落实《中华人民共和国消防法》为主线，以预防和遏制重大特大火灾尤其是群死群伤恶性火灾事故为目标，以改革创新、科技进步和科学管理为动力，全面加强消防工作，进一步提高全社会抗御火灾的整体能力，为我国经济发展、社会稳定和人民群众安居乐业创造良好的消防安全环境。为此，提出以下指导意见。
一、切实加强领导，认真落实责任制，确保消防安全
（一）地方各级人民政府要把消防工作纳入本地区国民经济和社会发展计划，纳入政府任期目标，列入重要议事日程。要加强督促检查和组织协调，及时研究、解决公共消防设施的建设、消防保卫力量的发展、社会消防安全责任制的落实，以及重大火灾隐患的预防整改等重大问题。要明确各有关部门的职责，确保责任到位。各级公安消防机构要积极当好本级人民政府的参谋和助手，协同有关部门抓好各项工作的落实。
（二）各地区要按照《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国城市规划法》的规定，抓紧制定、修订并组织实施城市、城镇消防规划。到2002年底前，地级以上城市要完成消防规划的制定工作；到2004年底前，县级市和经济发展较快的城镇要完成消防规划的制定工作。新开发区和旧城区改造要同步制定、修订和实施消防规划。对城市、城镇总体规划中缺少消防规划或消防规划不合理的，上级政府一律不予审批。
（三）各机关团体、企业事业单位要加强消防安全管理，抓紧制定规章制度，明确、细化和规范具体责任，建立和完善消防安全责任人制度，严格落实消防安全责任制和岗位防火责任制。消防安全的重点行业和单位要把消防培训纳入职工培训计划，定期对消防安全责任人、防火管理人员进行消防法制和消防安全管理知识的培训。专兼职防火人员、消防设备操作控制人员和易燃易爆等特定岗位人员，必须经过消防培训并考试合格，持证上岗。
（四）地方各级人民政府及其有关部门和单位要采取有力措施，对公众聚集场所、高层和地下建筑、易燃易爆化学危险物品存放场所等存在的重大火灾隐患，限期加以解决。对限期内不能整改解决的，依法实施停产停业等行政处罚。
二、加快消防基础设施建设，提高全社会防范火灾的整体意识和能力
（一）各地区要加快城市公共消防设施建设。新建城市（市区）和开发区、工业区的公共消防设施建设必须一步到位；对过去城市建设中消防供水、消防车通道、消防通信等方面的“欠帐”问题，要抓紧彻底解决。有条件的地区应积极探索建立城市综合防灾抗灾指挥体系。到2003年底前，东部地区城市、城镇的公共消防设施要基本达到国家标准；到2005年底前，中西部地区力争基本达到国家标准。
要按照《城市消防站建设标准》，加快特勤消防站、普通消防站的建设，并尽快配足配齐消防装备。担负扑救特殊火灾和处置化学危险物质泄漏等特种灾害事故的特勤消防站，要配备大型举高、泡沫干粉联用、防化救援、排烟照明等特种消防车辆和侦检、堵漏、洗消、破拆等抢险救援装备。普通消防站要普遍配备中低压泵、高低压泵消防车。
要建立和完善公安消防部队的社会化后勤保障体系。按照面向基层、服务一线和向边远、贫困地区倾斜的原则，做好部队的后勤保障工作，努力改善基层官兵的工作、生活条件。
（二）新闻出版、广播影视、教育等部门和工会、共青团、妇联以及消防协会等团体要广泛宣传消防法律法规，普及防火、灭火知识。要把消防安全知识纳入学校的素质教育内容，把消防安全知识宣传纳入“创建文明社区”、“社会治安综合治理”等活动中去，利用实物、图片、音像资料、计算机多媒体、灾害模拟系统等宣传普及防火、灭火常识，推动消防宣传教育工作进学校、进社区、进家庭。凡是有条件的消防站都要定期向社会开放，欢迎人民群众参观并接受咨询，宣传普及消防知识和技能。要通过每年举办的“11·9”消防活动日和组织大型消防主题展览等形式，集中开展消防宣传活动。
（三）要积极研究金融、保险与消防的关系，使金融信贷、保险承保与借贷、投保单位的消防安全条件互相联系、互相制约。尤其要充分利用保险费率这一经济杠杆，使之与投保单位的消防安全条件挂钩，促使投保单位自觉改善消防安全条件，提高自身防范火灾的能力。
三、以现役公安消防部队为主体、多种形式消防队伍为补充，大力加强消防力量建设
（一）要增加现役公安消防部队编制员额，改善干部队伍结构。要根据客观需要和实际可能，适当增加现役公安消防部队的编制员额。要在防火、灭火干部队伍中增设文职干部编制，逐步提高防火、灭火岗位中高级技术职称人员的比例，以延长防火、灭火专业技术干部的服役年限，保留业务骨干，稳定干部队伍，促进防火、灭火队伍整体素质的提高。
（二）要加强消防特勤队伍建设，积极拓展公安消防部队的社会救援职能，使其不仅能够承担扑救火灾的任务，而且具备处置化学危险物品泄漏、建筑倒塌等特种灾害事故的能力。已经建成的30个重点城市的特勤大队要进一步加强建设，完善功能，提高素质；尚未建立特勤大队的省会城市、自治区首府、副省级城市要尽快组建；地级市（州、盟）要积极组建特勤中队；县（市）也要创造条件设立特勤班（组）。
（三）要积极发展地方、民间消防力量。经济比较发达的乡、镇，要因地制宜，建立专职或兼职消防队。有条件的地区，可根据实际情况探索建立志愿消防队。生产规模大、火灾危险性大的企业，以及距离当地公安消防部队较远、列为全国重点文物保护单位的古建筑群的管理单位，要建立和巩固本单位专职消防队。城乡应普遍建立群众性义务消防组织。要加强对专职或兼职以及义务消防人员的培训，提高业务素质。
四、加强消防监督管理，努力改进灭火救援工作
（一）各级公安消防机构要进一步健全和落实执法检查、执法质量考核评议、执法过错追究、消防警务公开等制度，强化内外监督，严格、公正、文明执法。要科学划分并严格落实辖区消防监督管理责任，以预防群死群伤恶性火灾事故为重点，切实加强对公众聚集场所等消防安全重点单位的监督管理。要积极稳妥地推进消防监督管理机制的改革，对建筑消防审核工作实行审验分离，提高工作效率和质量；在消防产品管理上实现政企、政事分开，形成统一、开放和竞争有序的消防产品市场，要加大对消防产品在使用领域的监督管理力度。
（二）要按照“救人第一”的指导思想和“从难从严”的训练要求，改进训练内容、方法和手段，加强作战训练工作的各项基础建设，切实提高公安消防部队灭火救援的实战能力。要结合士官制度改革和士兵服役年限缩短的实际，修订训练大纲，制定士官和士兵的分级训练标准，加强对基层官兵的灭火基础理论教育以及使用操作各类消防装备的应用性训练，强化在高温、有毒、缺氧、浓烟等复杂危险情况下的实战模拟训练。要加强对指挥员的培训，要求其熟悉辖区水源、道路以及保卫单位内部消防设施、疏散通道等情况。要深化灭火救援战术研究，规范各类火灾、事故的扑救、处置程序和指挥要领，科学地制定灭火救援预案，不断改进灭火救援工作。
五、大力加强队伍建设，提高消防部队素质
（一）要大力加强公安消防部队各级领导班子建设，严格依据条令条例，提高正规化管理水平，增强凝聚力和战斗力。要广泛深入地开展全心全意为人民服务的宗旨教育以及遵纪守法、爱国奉献、艰苦奋斗、革命人生观等教育，提高广大官兵的思想政治素质，增强拒腐防变能力。
（二）要继续加强对现有消防院校的建设，适应从士官、士兵中选拔培训干部的需要。要充分利用社会教育资源，积极推动地方高等院校设立消防专业，培养具有大学本科和研究生学历的各类消防专业人才。同时，要鼓励干部在职自学，提高学历层次，改善干部队伍的知识结构。到2005年底前，消防部队具有大专以上学历的师团职干部比例力争达到100％，具有大专以上学历的营职以下干部比例力争达到80％。要继续加强消防培训基地建设，建立健全晋升培训和岗位培训制度，消防部队各级、各类干部要先培训、后晋升，先培训、后上岗。对防火、灭火等专业技术性强的岗位要实行任职资格考试制度。
六、充分利用科技手段，提高消防工作现代化水平
（一）要充分利用消防专业科研机构、消防院校以及其他科研力量，加强国际交流与合作，推进我国消防基础理论、应用技术和高新技术的研究开发。重点开展城市火灾、化学灾害事故以及高层和地下建筑等特殊火灾预防与控制技术的研究，灭火救援模拟训练技术的研究，灾害事故安全评估体系以及建筑物性能化消防安全设计理论和方法等基础研究。
要加快消防工作信息化进程。通过加快消防应用软件的开发，提高消防监督管理和灭火救援信息的收集、处理、传输、共享能力，提高信息的综合利用率，为部队的快速反应、协同作战、指挥决策提供强有力的技术支撑。“十五”期间，要依托“金盾工程”，建成全国公安消防业务信息和通信指挥系统。
（二）要充分利用国内的技术和力量，促进消防器材装备的生产。要打破部门、行业和地区之间的分割局面，正确引导生产企业走向市场，参与竞争。要加快新技术、新产品等科研成果的推广，促进科研成果产业化。同时，要适当引进国外的先进技术、关键技术，促进我国消防器材装备技术水平、质量水平和生产能力的发展。
七、进一步完善法律法规体系，为消防工作提供法制保障
要推进消防工作的法制化进程，建立健全以《中华人民共和国消防法》为基本法律，由行政法规、规章和技术规范、标准与地方性法规、规章相结合的消防法律法规体系。重点抓好消防安全管理、建筑消防设施施工安装和维修保养、消防产品质量监督管理、社会消防安全培训等方面法规的制定工作；抓紧修订建筑消防审核、消防监督检查、易燃易爆化学物品监督管理等方面的规章；完善消防技术规范和标准体系。


2001年5月9日
国际互联网上传播淫秽物品罪的界定

[关键词]：互联网、犯罪、传播淫秽物品


根据《刑法》第三百六十四条一款、第三百六十七条和全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》第三条（五）项规定，在互联网上犯传播淫秽物品罪有三种形式：
1、在互联网上建立淫秽网站、网页。所建立的网站、网页上主要内容为淫秽书刊、影片、音像、图片。有关人体生理、医学知识的科学著作不属淫秽物品，包含有色情内容的有艺术价值的文学、艺术作品不视为淫秽物品。
2、在互联网上提供淫秽站点链接服务。行为人自己建立的网站、网页虽不属淫秽网站、网页，但在其网站、网页上与淫秽网站、网页之间制作链接服务。
3、在互联网上传播淫秽书刊、影片、音像、图片。即在互联网上制作、复制、刊载、发送邮件等形式散布淫秽书刊、影片、音像、图片。
一、犯罪构成
（一）客体要件：本罪侵犯的客体是国家对淫秽物品的管理秩序，在互联网上的犯罪对象不再是传统意义上的书刊、报纸、录音带、录像带等有形物品，而是载有淫秽内容的数据、信息程序。
刑法意义上的淫秽并非等同于色情，《刑法》第三百六十七条定义淫秽物品，是指具体描绘性行为或者露骨宣扬色情的诲淫性的书刊、影片、录像、图片等，并将有关人体生理、医学知识的科学著作和包含有色情内容的有艺术价值的文学、艺术作品排除在淫秽物品范围之外。
（二）客观要件：即客观方面表现为在互联网上建立淫秽网站、网页，提供淫秽站点链接服务或者传播淫秽书刊、影片、音像、图片。
1、互联网就是国际互联网。
2、淫秽网站、网页，即刊载主要内容为淫秽书刊、影片、音像、图片的网站、网页。
3、站点即英文Website，是在国际互联网（www）中网页所存放的地点，即网站。
4、链接也称超文本链接，是指“使用超文本标记语言HTML（Hypertext Markup Language）编辑包含标记指令的文本文件，在两个不同的文档或同一文档的不同部分之间建立链接，从而使访问者可以通过一个网站访问不同网站的文件或者通过一个特定的栏目访问同一站点上的其他栏目[见郑成思主编《知识产权文丛（第一卷）》中国政法大学出版社，1999年1月版]。
常见链接种类可分为“外链”和 “内链”两种。外链又称普通链接，它链接的对象通常是被链接网站的入口，即首页。浏览器地址栏上显示为被链网站的网址，屏幕上显示的全部是被链网站。内链又称隐含链接，当用户访问设置了内链的网页时，网页一部分是通过超文本链接将被链网页的部分或全部内容显示在本页中，可使访问用户误以为尚在原网站上，实际已指向其他网站的具体内容页或者某一具体文件。
6、淫秽站点链接服务，是指行为人在自己的网页与淫秽网站、网页之间设置超文本链接，使访问者可以通过行为人的网页访问被链接的淫秽网站、网页的一种服务。若仅与淫秽网站、网页中的单个文件（如单个影视压缩文件、播放文件等）相链接，则属一种特殊“隐含链接”或者特殊 “深度链接”，与“淫秽站点连接”至少存在以下区别：（1）前者不能使访问者通过行为人的网页访问淫秽网站的首页或其他任何一个淫秽网页，后者则能通过行为人的网页访问淫秽网站的首页或其他淫秽网页。（2）前者不能使访问者获悉淫秽网站、网页的地址（即淫秽站点），后者则能获悉淫秽站点。（3）从两者所传播的淫秽内容来看，显然是后者多于前者，社会危害性显然是淫秽站点链接大于仅对单一文件的深度链接。
7、传播，即广泛散布。在互联网上传播淫秽书刊、影片、音像、图片，是指行为人明知为淫秽书刊、影片、音像、图片，却故意将该内容放在互联网上进行散布的行为，如采用在论坛中上传，贴图区贴图，向多个邮件地址发送邮件等形式故意传播淫秽书刊、影片、音像、图片。
链接不属传播，两者的区别：（1）传播行为人明知被传播内容，故意向公众散布；设置链接行为人则可能知道被链接的内容，也有可能不明知，即主观状态不同。（2）被传播的内容只能由行为人制作、编辑、复制等安置在传播媒介上，而被链接的内容并非设置链接行为人所安置在互联网上，他仅在通往别人已安置的内容途中设置一条“管线”。链接本身并不复制、上传任何材料，链接技术“如同有人打开自家房间的窗户，让来访者看到对面人家的风景，不论外面的景致看得多么真切，毕竟不是这房间的真实组成部分”。被链接材料虽然在互联网上传播，但传播者并非设置链接的人，而是被链接对象的设置者。
（三）主体要件。本罪的犯罪主体为一般主体，包括个人和单位，均可构成本罪的主体。
（四）主观要件。本罪主观方面是出于故意，过失不构成本罪，但不必出于牟利目的。
根据法律规定，除了具备以上构成要件外，构成本罪必须达到“情节严重”的程度，所谓“情节严重”，在司法实践中，主要指多次地、经常地、大量地传播淫秽物品的或者造成严重后果的，等等。
二、在互联网上犯本罪与非罪的界限
1、严格认定淫秽物品的范围。应当依照《刑法》规定，首先将有关人体生理、医学知识的科学著作、有艺术价值的文学、艺术作品排除在淫秽物品之外，尽管这些作品是否包含色情内容。其次，严格区分淫秽物品与“色情出版物”、“夹杂淫秽内容的出版物”。淫秽物品是指诲淫性地具体描绘性行为或者露骨宣扬色情的物，色情出版物是指部分有诲淫性具体描绘性行为或者露骨宣扬色情的内容，对普通人特别是未成年人的身心健康有毒害，而缺乏艺术价值或者科学价值的出版物（见国务院批准、国家新闻出版署颁布《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》第三条规定）。所谓夹杂淫秽内容的出版物是指尚不能定性为淫秽、色情出版物，但具有如描写性行为、性心理，着力表现生殖器官，具体描写诱奸、通奸、淫乱、卖淫的细节等内容，低级庸俗、妨碍社会公德，缺乏艺术价值或者科学价值，公开展示或阅读会对普通人特别是青少年身心健康产生危害，甚至诱发青少年犯罪的出版物（见国家新闻署颁布《关于部分应取缔出版物认定标准的暂行规定》）。
2、严格认定淫秽网站、网页和淫秽站点的范围。部分含有色情内容的网站、网页或者含有淫秽内容的一个文件不同于淫秽网站、网页。与含有色情内容，但不属淫秽网站、网页的互联网地址设置链接，或者与网页中某一含有淫秽内容的文件地址设置链接，均不能认定为“提供淫秽站点链接服务”。
3、正确理解“传播”的概念。不应当将未制作、复制或刊载内容的设置链接行为类推为传播。
由于在互联网上传播淫秽物品犯罪，属新类型犯罪，根据《刑法》第三条规定的罪刑法定原则，在刑事法律未明文规定之前，不得对法律条文作扩张解释，以免累及无辜，不利于我国互联网事业的发展。

作者：浙江之星律师事务所 徐忠诚 律师
二零零三年一月