杭州市审批制度改革若干规定
浙江省杭州市人民政府
杭州市人民政府令
第１５５号
《杭州市审批制度改革若干规定》已经市人民政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。
市长 任保兴
二０００年八月二十一日
杭州市审批制度改革若干规定
第一条 为进一步转变政府职能，规范行政审批行为，减少审批事项，提高办事效率，改善投资环境，促进依法行政，加快全市经济和社会事业的持续、快速、协调发展，根据杭州市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称审批，是指各级政府、政府各部门和直属单位以书面证照等方式允许相对人从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格的行为，包括审批、核准、许可、审定、认证、资质评定、登记、同意以及其他性质相同或相似的行政行为。
第三条 审批必须依法设定。
各级政府及其所属部门和直属单位必须依照法律、法规、规章的规定实施审批。
法律、法规、规章没有明确规定，需要新增审批事项的，必须由市政府法制行政主管部门组织社会听证后，报经市政府常务会议审议批准。
第四条 政府各部门和直属单位必须公开审批内容、对象、条件、时限，简化审批环节，规范操作程序。审批事项应当实行窗口式办理。一个部门（单位）只设立一个窗口。
第五条 对联合审批、前置审批事项，由主办部门统一受理，征求相关部门意见，并负责答复。相关部门应当主动协助主办部门工作，在规定的时限内给主办部门反馈意见。
第六条 政府各部门和直属单位应当建立审批责任制度，明确责任主体、责任内容、责任监督、责任追究等事项，确保依法实施审批。
第七条 违反本规定，擅自设定审批事项，或者对已经取消的审批事项仍实施审批行为的，其审批为无效，并由行政监察部门追究有关部门和单位负责人、直接责任人的行政责任。擅自设定的审批事项，由政府法制行政主管部门提请市政府予以撤销。因无效审批造成他人损失的，依法承担赔偿责任；违法所得，全额上缴市财政。
第八条 本规定自发布之日起施行。
附：保留和取消的市政府各部门和直属单位审批、核准、审核、备案事项目录
附件： 保留和取消的市政府各部门和直属单位
审批、核准、审核、备案事项目录
（１２５０项）
保留和取消的市政府各部门和直属单位审批、核准、审核、备案事项，已经市人民政府常务会议审议通过。市政府各部门和直属单位上报的行政审批事项计１３９８项。通过清理审查，取消行政审批事项４１２项（其中审批２２５项，核准１２１项，审核６５项，备案１项）；保留行政审批事项７８６项（其中审批２７０项，核准２３５项，审核２４１项，备案３９项）；下放、转移事项５２项（其中审批２４项，核准２２项，审核６项）；不列入审改１４９项。全市审批类事项减少２４９项，减幅为４８％；审批、核准、审核类事项共减少４６３项，减幅为３８％。现将保留和取消的市政府各部门和直属单位审批、核准、审核、备案事项目录公布如下：
市计划委员会（３７项）
一、取消的行政审批事项（１４项）
１、市区新办旅馆业企业审批
２、市区新设商品市场的立项前联合审核
３、文化娱乐类限额以下外商投资项目可行性研究报告审批
４、各类建筑装修项目立项审批
５、行政事业单位购房计划审批
６、市级投资审批权限内的基本建设项目开工报告审批
７、企业设立特定程序（新办生产、经营中西药品、医疗电子器械、计划生育药具、农药、锅炉、压力容器及其附件、压力管道、消防器材及其零配件、印刷业、血制品等企业）的审批
８、限额以下非限制类外商独资项目，且不新增用地，不涉及进口设备免税和进出口配额的项目建议书和可行性研究报告审批
９、组建企业集团联合审批
１０、大中专毕业生分配计划审批
１１、行政事业单位房改基金使用审批
１２、在市级审批权限内，对企业的符合产业政策，不新增用地，不改变用地性质，不涉及引进设备和股票上市，能自行平衡资金的生产、经营性基本建设项目立项审批（改备案）
１３、外地企业进杭享受优惠政策资格认证（核准）
１４、老旧汽车更新定额补贴核准
二、保留的行政审批事项（１９项）
（一）保留的审批事项（６项）
１、市级审批权限内（除取消审批和下放审批权限外）基本建设项目立项（项目建议书）、可行性报告审批
２、市级审批权限内鼓励或允许类外商投资项目，且不涉及进口设备免税和进出口商品配额的项目建议书和可行性研究报告审批
３、市区内石油成品油零售企业及加油（气）站设立许可审批
４、采矿许可证发放（含企业年检年审）审批
５、废金属回收经营企业资质联合审批
６、西湖风景名胜区建设项目选址审批（由市计委牵头，“二委四局”实行联合审批）
（二）保留的核准事项（４项）
１、市区建设征地农转非指标核准
２、资源综合利用企业（项目）免税资格核准
３、固定资产投资许可证核发（核准）
４、散装水泥预缴专项资金和散装水泥专项资金使用核准
（三）保留的审核事项（９项）
１、市级审批权限以上的基本建设项目建议书、可行性报告、初步设计、开工报告审核
２、工程咨询单位资质认定（审核）
３、能源建设项目审核
４、石油成品油批发企业和煤炭批发企业经营资格审核
５、利用国外贷款项目建议书、可行性报告审核
６、外商投资限上项目及限制类限下项目建议书审核
７、进口设备免税项目确认（审核）
８、特定农产品、机电产品进口配额审核
９、涉及向国家和省争取资金、配额、指标、优惠政策等特定事项的报批审核
三、下放的行政审批事项（４项）
１、在市级审批权限内的县（市）属基本建设项目立项审批〔下放至各县（市）计委（计经委）审批，报市计委备案〕
２、在各国家级开发区及滨江区范围，在市级投资审批权限内，不新增建设用地、不涉及由市安排资金的基本建设项目（房地产开发投资项目等国家和省有特殊审批条件的以及西湖风景区内项目除外）立项审批（下放至各国家级开发区及滨江区相关职能部门审批，报市计委备案）
３、不新增建设用地、不涉及由市安排资金的基本建设项目（房地产开发投资项目等国家和省有特殊审批条件的以及西湖风景区内项目除外），区属（滨江区除外）总投资３０００万元以下的项目审批（下放至市区各城区相关职能部门审批，报市计委备案）
４、区属总投资在１０００万美元以下，属鼓励或允许类外商投资项目，且不涉及新增建设用地、进口设备免税和进出口商品配额的项目建议书或可行性报告审批（下放至各区计经局自行审批，报市计委备案）
市劳动局（５５项）
一、取消的行政审批事项（２２项）
１、聘用或留用退休人员审批
２、企业职工考核审批
３、社会化职业技能鉴定审批
４、职业技能培训广告审批
５、企业职工培训办班审批
６、技工学校毕业生分配计划审批
７、建筑企业安全资格核准
８、鞋用胶粘剂生产企业专业定点审批
９、漏电电流动作保护器安全认证核准
１０、客运架空索道安全使用许可审批
１１、劳动防护用品定点生产许可审批
１２、锅炉压力容器安全附件制造许可核准
１３、旧锅炉压力容器转让审批
１４、建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位资格认可审核
１５、常（无）压锅炉制造单位审批
１６、市区城镇劳动力招用计划审批
１７、技工学校毕业生报到验印核准
１８、企业“工效挂钩”审批
１９、征地劳动力计划审核
２０、技校招生计划和新生录取审批（改备案）
２１、企业实行不定时工作制或综合计算工时工作制审批（改备案）
２２、企业集体合同审核（改备案）
二、保留的行政审批事项（３３项）
（一）保留的审批事项（１５项）
１、锅炉压力容器焊工考委会设立审批
２、永久气体储配站筹建审批
３、锅炉设计图样、锅炉压力容器施工安装、重大修理改造、化学清洗方案审批
４、乡镇矿山安全条件合格证审批
５、承包采掘（剥）工程施工企业安全资格证审批
６、市属国有企业年度工资总额计划审批
７、企业职工退职和提前退休审批
８、职工跨地区调动审批
９、职业介绍机构资格审批
１０、招用农民合同制工人和外来劳动力计划审批
１１、各类中等职校毕业生技能鉴定审批
１２、高精尖医用仪器检查、治疗审批
１３、控制药品使用审批
１４、家庭病床建立审批
１５、矿山建设（工程）项目初步设计、安全设施与竣工验收劳动安全审批
（二）保留的核准事项（１０项）
１、厂（矿）长安全资格证核发（核准）
２、危险性较大生产设备进场施工及《准用证》核准
３、特种作业人员资格及操作证申领核准
４、厂（矿）内机动车辆牌照、车辆行驶证、驾驶证申领核准
５、锅炉压力容器使用证、安全管理合格证申领核准
６、锅炉压力容器（压力管道）制造、安装、检验、修理、改造、清洗资格许可证申领核准
７、液氯使用资格核准
８、职业技能培训、鉴定机构资格核准
９、职业资格证书核发
１０、劳动就业服务企业性质认定（核准）
（三）保留的审核事项（８项）
１、危险性较大生产设备制造、安装（维修）的《安全资格认可证》申领审核
２、特种作业人员安全技术培训单位资格认证
３、劳动安全卫生检测单位资格认证
４、特种劳动防护用品定点经营、生产单位资格审核
５、气瓶充装站注册登记证申领审核
６、劳动模范、技师和特殊工种人员的“农转非”和特殊招工申报进杭户口审核
７、招工简章审核
８、集体企业安置下岗、失业人员减免税审核
市财政局（７３项）
一、取消的行政审批事项（３０项）
１、自缴级公费医疗新增单位审批
２、行政级公费医疗新增人员审批
３、大轿车购买控制审批
４、录像设备购买控制审批
５、空气调节器购买控制审批
６、各种音响设备控制审批
７、单价在５００元以上的照像机控制审批
８、无线寻呼机控制审批
９、大型医疗仪器控制审批
１０、合资企业中方投资者资产转移审批
１１、延迟按重估价计提折旧审批
１２、未取得红字发票所补税款列管理费用审批
１３、新增固定资产审批
１４、房改票据购买审批
１５、国有资产担保审批
１６、地方税收纳税人分类审批
１７、免税险种审核
１８、固定资产投资方向调节税税率鉴定审批
１９、租赁公司资质认定（核准）
２０、计算机替代手工记帐审批（改备案）
２１、电算化甩帐审批（改备案）
２２、电算化培训点审批（改备案）
２３、会计基础工作规范化审批（改备案）
２４、会计资格考试培训点审批（改备案）
２５、会计证考试培训点审批（改备案）
２６、目前财务制度尚未明确的开支标准及项目列成本、费用审批（改备案）
２７、名义工资结余并入中方职工福利或住房周转金审批（改备案）
２８、纳税人所报财务制度、财务报表及会计处理方法的审批（改备案）
２９、自筹基本建设资金来源审批
３０、国有企业及国有控股企业移动电话购控审批
二、保留的行政审批事项（４３项）
（一）保留的审批事项（３０项）
１、财政支出（拨款、退库、返还、退税、贴息）审批
２、从事代理记帐业务资格审批
３、会计人员从业资格审批
４、申领行政事业票据审批
５、行政级公费医疗新增单位审批
６、再就业资金、社保基金使用审批
７、行政事业单位年度决算审批
８、合作企业外国合作者回收投资审批
９、职工福利费列管理费、住房公积金列管理费等审批
１０、部分农口企业、城市公用、粮食、财政补贴等企业年报审批
１１、行政事业单位因公出国用汇审批
１２、财政性投资工程预决算审批
１３、资产评估机构资格审批
１４、资产评估立项、确认审批
１５、企业、行政事业单位国有资产产权登记审批
１６、事业单位非经营性转经营性资产审批
１７、国有企业产权变动审批
１８、股份公司国有股权转让、配股等管理事项的审批
１９、纳税人税务登记、变更、验证、换证核准及注销审批
２０、纳税人申请印制发票审批
２１、纳税人办理外出经营税收管理证明审批
２２、委托代征（费）认定审批
２３、纳税人延期申报、延期缴纳税款审批
２４、个体工商户定期定额纳税（含月营业额核定、停业、定额调整）及停（复）业审批
２５、纳税人申请政策性减免税、费（基金），包括对企业减免税资格的认定审批
２６、纳税人申请企业所得税税前扣除项目、标准的审批
２７、纳税人申请汇算清缴（退）企业所得税审批
２８、纳税人申请汇总缴纳企业所得税审批
２９、市属企业资产损失核销审批
３０、国有及国有控股企业、行政事业单位小汽车、摩托车、助动车购控审批
（二）保留的核准事项（１１项）
１、企业法人会计登记核准
２、外商投资企业财政登记及年检核准
３、国有资产经营公司章程核准
４、国有资产产权界定核准
５、办税员资格验证核准
６、纳税人领购发票核准
７、外国企业常驻代表机构征税方法认定核准
８、纳税人申请误征退税核准
９、罚没票据申领资格核准
１０、纳税采用邮寄申报方式核准
１１、行政事业单位年度预算及预算外资金收支计划、自有资金计划核准
（三）保留的审核事项（２项）
１、社会审价中介机构资格审核
２、行政事业单位资产处置审核
市国税局（２８项）
一、取消的行政审批事项（１０项）
１、ＩＣ卡代码－税务登记发票管理系统（金发卡）审批
２、增值税非正常损失进项税额转出审批
３、以税还贷项目应交税金核准
４、增值税部分货物适用低税率核准
５、开具汇总缴纳所得税证明核准
６、外商投资企业流动资产、固定资产损失所得税税前扣除项目审批
７、外商投资企业工资及福利费列支标准审批（改备案）
８、进料加工复出口登记核准（改备案）
９、外地来杭经营纳税人报验登记核准（改备案）
１０、呆帐核销审批（改备案）
二、保留的行政审批事项（１８项）
（一）保留的审批事项（５项）
１、税收减免审批
２、所得税税前扣除项目审批
３、出口货物退（免）税审批
４、发票准购与企业具名普通发票、出口专用发票印制审批
５、延期申报与延期纳税审批
（二）保留的核准事项（１３项）
１、税务登记、税务登记验审、换证及出口退税登记核准
２、停业复业登记核准
３、企业纳入增值税专用发票防伪税控系统申请核准
４、金银首饰消费税纳税人认定核准
５、一般纳税人认定及年审核准
６、发放办税员证（含临时办税员证）、办税员证变更核准
７、开具出口货物增值税税收专用缴款书及预缴退税核准
８、外商承包工程作业、提供劳务和外国企业常驻代表机构所得税核准
９、代开普通发票、为小规模企业代开增值税专用发票核准
１０、销毁发票存根联核准
１１、个体工商户销毁帐簿、凭证、表格核准
１２、进项税额抵扣核准
１３、开具各类涉税证明核准
市审计局（１项）
一、取消的行政审批事项（１项）
１、固定资产投资项目开工前审计工作核准
市统计局（６项）
一、取消的行政审批事项（２项）
１、大中型工业企业申报核准
２、固定资产投资开、竣工项目登记核准
二、保留的行政审批事项（４项）
（一）保留的审批事项（１项）
１、统计报表及调查项目审批
（二）保留的核准事项（３项）
１、劳动工资统计年报联合审核核准
２、统计单位登记核准
３、统计人员持证上岗核准
市物价局（５８项）
一、取消的行政审批事项（２８项）
１、猪肉批发价格审批
２、内酯豆腐价格审批
３、月饼价格审批
４、蚕茧干茧供应价格审批
５、学生营养午餐价格审批
６、学生校服价格审批
７、书刊印刷工价审批
８、除市级党报以外的其他报纸价格审批
９、电话号码薄价格审批
１０、美容美发业服务收费审批
１１、照相业服务收费审批
１２、家用电器修理服务收费审批
１３、标价签统一监制审批（改为公布标价签格式，定点印制）
以下项目取消逐个单位审批，按规定制定指令性、指导性价格（或收费标准），公开发布：
１４、饮食业综合毛利率和酒水、饮料、香烟加价率审批
１５、娱乐业综合毛利率和酒水、饮料、水果等加价率审批
１６、旅店业服务收费审批
１７、计划外石油液化气价格审批
１８、热力价格审批
１９、黄金价格审批
２０、公路、水路货运价审批
２１、出租车运价审批
２２、公共停车场收费审批
２３、殡葬、公墓价格（收费）审批
２４、建设项目配套设施价格（收费）审批
２５、房屋重置价格审批
２６、换约续租及直管非住宅租金审批
２７、房地产交易手续费审批
２８、定点屠宰服务收费审批
二、保留的行政审批事项（３０项）
（一）保留的审批事项（１７项）
１、公共交通收费（公交票价、月票价）审批
２、水、电、气、热、邮电、保安、消防等配套公用设施指定产品价格或安装维修收费标准审批
３、行政强制性培训收费审批
４、环卫有偿服务收费审批
５、公园旅游景点门票审批
６、中介服务收费（国家和省列管项目）审批
７、普通住宅小区公共物业管理收费审批
８、金融服务超标准收费审批
９、有线电视服务收费审批
１０、电价（小火电、小水电、热电发电、综合利用发电的上网电价）审批
１１、县（市）政府所在地自来水销售价格（萧山市除外）审批
１２、计划内石油液化气价格审批
１３、药品价格（省委托管理品种、医疗单位自制制剂零售价格）审批
１４、房地产价格（拆迁安置房价格，享受国家优惠政策的居民住宅价格）审批
１５、邮电收费（市管权限项目）审批
１６、医疗收费（省授权项目）审批
１７、教育收费（公办高中段、幼儿园和民办初中、小学收费标准）审批
（二）保留的审核事项（１３项）
１、电价（市区销售电价）审核
２、水价（市区自来水价格、跨地区地方水利工程水价审核
３、市区管道煤气售价（到户价）审核
４、油品价格（国家和省列管品种）审核
５、粮食（除早籼谷）收购价格（定购价、保护价）审核
６、药品价格（省列管品种）审核
７、盐价审核
８、市级党报价格审核
９、房地产价格（房改售房价格和公有住房租金）审核
１０、邮电收费（国家和省列管项目）审核
１１、医疗收费（省列管项目）审核
１２、教育收费（省列管项目）审核
１３、行政事业性收费（国家和省列管项目）审核
市经济委员会（２９项）
一、取消的行政审批事项（１３项）
１、符合国家产业政策、建设资金全部由企业自筹、利用现有厂房原地改造、不需征用土地，不涉及引进技术、设备和股票上市、生产和建设条件能自行平衡的技改项目建议书和可行性研究报告审批
２、杭州市统配电量指标分配计划审批
３、每月重油计划的指标分配审批
４、困难企业开设工资预留户审批
５、生产、商业、物资企业申报自营进出口权审核
６、省星级企业申报审核
７、外地大集团总部迁杭审核
８、总投资１００万美元以下的技术引进项目建议书审批
９、外商投资项目进口设备免税确认（审核）
１０、组建企业集团审核
１１、新办企业前置审核
１２、重点企业线休日调整审核
１３、资产评估审核（改备案）
二、保留的行政审批事项（１６项）
（一）保留的审批事项（４项）
１、利用外商投资技术改造项目立项审批（审核）
２、技术改造（含技术引进、工业危房改造）项目（不包括已取消审批的企业自主立项的项目）立项审批、审核
３、热电机组的新建、扩建和技术改造项目立项审批（审核）
４、土地级差地租返还审批
（二）保留的核准事项（１项）
１、集体资产产权界定核准
（三）保留的审核事项（１１项）
１、节能专项资金审批、审核
２、境外加工贸易项目申报审核
３、国家规定的工业产品生产许可证申领审核
４、行业结构调整财政贴息审核
５、科技型中小企业创新基金项目政府专项基金审核
６、浙江省技术创新重点项目审核
７、省级企业技术中心审核
８、国家级重点新产品试产项目审核
９、浙江省工业新产品试制试产项目审核
１０、杭州高新技术产业开发区区外高新技术企业审核
１１、债权转股权审核
市交通局（７４项）
一、取消的行政审批事项（２６项）
１、交通工程质量等级鉴定审批
２、船舶买卖审批
３、船员培训审批
４、过闸手续审批
５、危险物品运输车辆维修、改装业务审批
６、外省集装箱运输来杭准运审批
７、外省货运来杭准运审批
８、客运出租汽车道路客运营运线路审批
９、交通工程质量事故等级核定
１０、教练车辆行驶公路许可核准
１１、船舶修造单位停业、歇业审批
１２、汽车、摩托车维修从业人员上岗证书核准
１３、船闸大修审批（改备案）
１４、汽车摩托车维修企业合并、迁址变更审批（改备案）
１５、道路货物运输、运输服务业经营业户歇业、合并审批（改备案）
１６、客运出租汽车企业、个体业户的歇业、停业、迁址审批（改备案）
１７、汽车租赁企业的歇业、停业、迁址审批（改备案）
１８、客运（含旅游客运）企业停业、合并、迁址审批（改备案）
１９、公路上制动性试车审批（改备案）
２０、交通职业技能培训（考核）单位业务审核（改备案）
２１、驻地监理办事机构人员资质核准（改备案）
２２、旅游运输船舶类别核准
２３、杭州市事故车修复或车辆改型、改色、在用车改装核准
２４、机动车配件经销技术资格许可证核准
２５、汽配经销业岗位证核准
２６、客运出租汽车更新核准
二、保留的行政审批事项（４７项）
（一）保留的审批事项（３１项）
１、公路水运工程项目可行性研究报告、初步设计审核、审批
２、渡口的设置、迁移、撤消审批
３、驻地临时试验室资质审批
４、占用、挖掘公路施工审批
５、跨越、穿越公路设施审批
６、公路行驶铁轮车、履带车审批
７、公路行驶超限运输车辆审批
８、非公路标志设置审批
９、增设平交道口、公路接道接坡审批
１０、建控区埋设、架设管线、电缆等设施审批
１１、航道范围内施工作业审批
１２、港口经营许可审批
１３、水路运输（服务）企业筹建审批
１４、水路运输（服务）企业设立前置审批
１５、水路运力增加及变更经营范围审批
１６、水路客运航线审批
１７、港区岸线使用审批
１８、有碍航运安全的活动审批
１９、客运车辆购置、旅客运输（含旅游客运、包车）企业道路经营许可证及营运客车道路运输证审批
２０、跨县（市）、县（市）境内旅客运输经营线路（含旅游客运、包运、包车）审批
２１、客运出租汽车经营户的开业、分立、变更（含过户）审批
２２、汽车租赁企业开业许可证审批
２３、汽车租赁业车辆新增、更新过户审批
２４、道路货物运输、运输服务业经营户开业、分立、变更、核发道路运输经营许可证审批
２５、杭州市汽车摩托车维修企业（一、二、三类）及特约维修企业的开业、分立、变更和单位内部车辆维修审批
２６、汽车客运站场、公用型道路运输站、场经营许可审批
２７、公路、水运工程竣工验收审批
２８、水上活动审批（不登报公布）
２９、人力营业三轮车车辆指标审批（不登报公布）
３０、客运出租汽车车辆新增审批（不登报公布）
３１、可能危及公路路产安全的活动核准（不登报公布）
（二）保留的核准事项（８项）
１、港区使用许可核准
２、交通工程定额（造价）核准
３、公路行道树砍伐核准
４、船舶修造单位开业及定级核准
５、车辆养路费报停及超限报停核准
６、外商（外资）投资、中外合资、中外合作经营出租汽车客运项目立项核准
７、旅客道路运输、客运出租汽车、货运出租汽车、营业三轮车服务资格核准
８、车辆购置附加费免征、退费、老旧汽车更新补贴核准
（三）保留的审核事项（８项）
１、专用码头设置审核
２、临、跨（栏）航道建筑物审核
３、杭州市汽车综合性能检测站审核
４、跨省际、跨市（地）旅客运输线路（含旅游客运、包车）审核
５、公路水运工程项目报建、开工审核
６、交通工程投资估算、概算、预算、决算审核
７、机动车养路费减、免征审核
８、机动车驾驶员培训业户开业审批、培训业户教员准教证核准
市医药管理局（１４项）
一、取消的行政审批事项（５项）
１、医药产品价格制订审批
２、药店兼营其他商品审核
３、中药饮片厂迁址审核
４、自营出口医药企业申报审核
５、外地药品生产企业合格证发放审核
二、保留的行政审批事项（９项）
（一）保留的审批事项（１项）
１、生产第一类医疗器械产品审批
（二）保留的核准事项（１项）
１、药品零售企业开办、变更、年检核准
（三）保留的审核事项（７项）
１、开办药品生产企业审核
２、特殊管理药品购用审核
３、执业药师注册审核
４、药品批发企业合格证内容变更及年检审核
５、药品生产质量管理规范和药品经营质量管理规范审核
６、医药包装材料生产企业定点验收发放审核
７、药品生产企业合格证验收发放审核
市技术监督局（１９项）
一、取消的行政审批事项（１２项）
１、企业标准化水平确认核准
２、产品标识核准
３、进口机电产品标准审核
４、燃气器具市场准销审批
５、工业企业计量水平确认核准（改备案）
６、医疗计量水平确认核准（改备案）
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人格魅力、权力制约与法治国家
张伟
（苏州大学王健法学院， 苏州 ， 215021）
[摘 要] 最近《南方周末》报道了争议人物——江苏省宿迁市委书记仇和靠激进手段进行改革和施政的历程。并由此引发了一场关于“仇和现象”、“仇和模式”讨论。学者们纷纷发表意见，赞成者有之，反对者有之。对此，笔者认为，当前在我国依法治国的过程中，领导者的“人格魅力”或“权力道德”是不可或缺的，甚至是十分重要的，但决不能迷信，因其是感性的东西，是极不可靠甚至极其危险的，必须通过理性的手段——法律——进行权力制约。惟有如此我们国家才能成为真正意义上的法治国家。
[关键词] 人格魅力 权力制约 法治国家
一、问题的缘起
2月5日《南方周末》以重点篇幅报道了《宿迁改制风暴》[1]，讲述了争议人物——江苏省宿迁市委书记仇和靠激进手段进行改革和施政的历程。随后有几位学者也各抒己见，参与讨论。情况当然是泾渭分明、各执一词。赞成者立场坚定的认为，仇和是一个难得的好人、好父母官，这从其上任8年来的政绩和民心所向就可见一斑，他的治理经验和改革模式应被广泛推广；而反对者也旗帜鲜明的指出，仇和的所谓经验和模式，实质上是“专制”，是“人治”，是权大于法、以权压法、不依法办事的典型，这与当前我国致力于依法治国的治国方略是背道而驰的，应当警惕并认真反思。所谓的“仇和现象”、“仇和模式”一时间成为当下学者们争相探讨的话题。笔者在此不揣浅陋也有一点不成熟的看法想一吐为快，还望批评指正。
二、人格魅力——“想说爱你不容易”
“人格魅力”，是笔者在有关“仇和现象”、“仇和模式”的报道中感触到的第一个“关键词”。诚如有的学者指出的，仇和是一个亲政爱民的好父母官，他在当地百姓中的威望极高。看到这样的报道，我们着实为之欣慰。因为，在老百姓中口碑好、威望高的领导在当前的媒体报道中并不多见，尤其在当前众多高官因贪污腐败不得民心而纷纷落马，甚至还有为数不少潜逃国外的情况下，出现了这样一位好“父母官”，当然为失望的老百姓注入了一剂强心针。这一针效果是好是坏且容笔者慢慢道来。
人格魅力，从语词解释的角度看，“人格”是指人的整体精神面貌，涵盖三层意思：其一，人的性格、气质、能力等特征的总和；其二，个人的道德品质；其三，人的能作为权利、义务的主体的资格。本文“人格魅力”中的“人格”取个人的道德品质之意；“魅力”是指很能吸引人的力量。[2] “人格魅力”在我国可以说已成为一面“精神旗帜”。孔子的“不义，富贵于我如浮云”，孟子的“富 贵 不 能
作者简介： 张伟（1980—），男，山西古交人，苏州大学王健法学院 2003级硕士研究生。
淫，贫 贱 不 能 移，威 武 不 能 屈，此之谓大丈夫也。”，荀子的“从道不从君”，文天祥的“人
生自古谁无死，留取丹心照汗青”等等这些意气风发的千古绝唱，至今仍熠熠生辉。所谓“其身正,不令而行;其身不正,虽令不从。”也成为“人格魅力”的最好注解。应该如何正确认识“人格魅力”呢？笔者以为，“人格魅力”在我国成为一面“精神旗帜”与我国居于几千年传统文化统治地位的儒家“人性本善论”密切相关。儒家以“慈母”般的眼光看待人性,对人性持一种完全信任的态度。孔子说人“性相近,习相远”,暗含了性善的因素;孟子进一步发展为性善论说“人皆可以为尧舜”;荀子虽然主张性恶论,但他同时又强调只要经过一番修身养性,即可“化性起伪”,成为圣人。性善论经过宋代《三字经》“人之初,性本善”的宣扬,几乎家喻户晓,得到了人们的普遍认同。新中国成立后,又有 “六亿神州尽舜尧”的神话。[3]从某种程度上讲，“人格魅力”的确在我国历史上有过积极的作用。我国自古以“礼仪之邦”闻名，从帝王到文人都主张“贤人之治”、“以德服人”，十分重视执政者的品质对社会的影响，重视对官吏的治理，虽然其本质上是为了维护统治，但也确实造福了黎民百姓，比起贪官酷吏自不必言了。人格魅力往往是与“清官”联系在一起的，谈及清官，我们很容易想到明镜高悬、铁面无私的“包青天”，包公可谓是中国“清官”的化身或代名词。中国人对清官有着浓厚的情结，可谓情有独钟，多少世纪以来,无论多少朝代更替,清官情结依然凝聚在人们心底。“当官不为民做主,不如回家卖红薯”,豫剧《七品芝麻官》主人公的这句唱词成为相当多干部自律的格言。[4]朱?基总理就职时也说:“我只希望在我卸任以后,全国人民能说一句话,他是一个清官,不是贪官,我就很满意了。”可见,清官对中国人影响之深。江泽民总书记也强调:对一个国家的治理来说,法治与德治,从来都是相辅相成、相互促进的。这实际上是要求领导干部们做“现代意义”的清官。因为“清官”毕竟是封建社会的产物,带有封建制度的烙印和一定的“人治”色彩,它从一个方面映了封建社会下法制的软弱,这与我们建设民主法治国家的目标是不符合的。不过，“清官”的秉公执法和高尚品德是值得提倡和发扬光大的，也是我们今天实现社会主义法治所必需的。这也是建国后我们也一直重视打击官吏腐败，强调党员领导干部的“权力道德” [5]的重要原因。因为法总归是社会的法，甚至可以说是“人法”,即调整人的行为的法律,是需要“人”来执行的，而人的自身素质对法的执行与维护起着举足轻重的作用。所谓“徒法不足以自行”，“法不能独立,类不能自行,得其人则存,失其人则亡”，“为政在乎得人，得其人则善政行”等说的就是此意。从刘青山、张子善的建国第一大案，到最近正法的王怀忠也都说明了这一点。然而，我们还应辨证的看待问题。从建国到现在我国查处的腐败大案要案中，我们还应清醒地认识到——“人”是极不可靠的。马克斯·韦伯在其著名的官僚制合理性设计理论中也认为，个人魅力型统治,是建立在某个具有非凡气质的领袖人物的人格魅力之上,行政职务不是一种稳固的职业,也没有按正常途径的升迁,全凭领袖个人意志的直接指定,其行政体制的特点是反复无常性。[6]所以，所谓的“人格魅力”、“权力道德”并不理性，只靠人的内心自律而没有外在的刚性的制度、理性的法律加以约束，是极其危险的。建国以来我们党和国家惨痛的教训就是明证。建国之初，毛泽东就指出,治国就是治吏,礼义廉耻,国之四维,四维不张,国将不国，然而晚年却错误地发动了十年浩劫的“文化大革命”。后来，邓小平同志总结得出，“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好的制度的严重影响,以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。……如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[7]无须饶舌，这里的“不好的制度”当然指的就是我们几千年不加警惕，建国后又始终缺乏清醒的认识的，由“人格魅力”异化所导致的“个人崇拜”。令人欣慰的是党和国家开始深刻反思并着手“权力制约”的理论探讨和制度建设。
三、权力制约——“这是我们的选择”
“权力制约”可谓是一个老生常谈、常谈常新话题。笔者在此并无意也无力纠缠于浩淼的理论海洋之中，只是想承接上文说明：靠所谓的人格魅力“统治”，是极不可靠，甚至是非常危险的做法。“人格魅力”或“权力道德”都是感性而脆弱的，必须有理性和刚性的手段——法律——加以制约。这也就是权力制约。 谈到权力制约，就必须首先认识权力为何物。同样由于笔者“内功不足”，在此仅作简要介绍。
权力是人类社会的一种客观现象。可以说在人类历史上，权力始终受到人们的普遍关注。然而，对权力现象的科学认识并非与之同步，且至今没有一个让人们普遍接受的定义。据学者们总结，权力理论可分为两大主要流派。一个是以马克斯·韦伯为代表的“韦伯主义”，其认为“权力是某种社会关系中一个行动者所拥有的不顾反对而贯彻自己意志的可能性，不管这种可能性所依据的基础是什么。”“我所理解的权力，就是一个或若干人在社会活动中即使遇到参与该活动的其他人的抵制，仍然有机会实现他们自己的意愿。”[8]另一个是帕森斯主义，其认为，权力是一种系统资源，“是一种保证集体组织系统中各单位履行有约束力的义务的普遍化能力。”[9]加尔布雷斯则认为，“权力是把一个人的意志强加在其他人行为之上的能力”[10]根据以上关于权力概念的各种解释，笔者感觉权力的特点应该是，为实现掌权者意志的行动的任意性，最起码是可能性，即前提是不加抵抗或限制时。然而，追根溯源，权力起源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，就其本质而言，权力乃是一种公共意志，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理力量。[11]人类的政治发展史表明，权力，作为一种充满魔力的社会客观现象，曾给人类带来过巨大的利益，也给社会造成过深重的灾难，究其原因在于权力的运行是否受到合理有效的制约。当今社会，在个人利益和公共利益还存在差异，权力的所有者与权力的行使者仍处于相对分离的前提下，对权力进行制约依然成为政治现代化和依法治国的重要内容。当代中国，完善权力制约机制亦是通向现代政治文明和法治国家的必由之路。
在权力制约理论方面,西方先哲先行一步。最早可追溯到古希腊政治家亚里士多德,他指出一切政体都有三个要素作为构成的基础,即议事机能,行政机能和审判机能。[12]亚里士多德的分权论可以看作是一种萌芽形态的国家权力制约论。继亚氏之后古希腊政治家波利比阿认为在罗马的制度中存在着一种各个权力互相制约、防止对方无限扩张的关系，并认为这是罗马兴盛的重要原因。他断言,如果国家由各种权力互相帮助,互相牵制,那么无论在什么危急的时候,都可以成为一种很坚固的团体,除了这种政制之外,再也不能找出更好的政制。[13]近代资产阶级权力制约学说的代表人物是英国的洛克和法国的孟德斯鸠。洛克在《政府论》中,提出了立法权、执行权和联盟权分立的主张。他认为,政府权力如果成为绝对的不受限制的，就会成为专制的,而必然会危害人民的生命、自由、财产，并且明确地提出“用强力对付强力”的原则。孟德斯鸠在国家权力制约与分权理论方面比洛克又前进了一步。他认为,自由只存在于权力不被滥用的国家,但是有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。“有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止” [14]因此,保障自由的条件就是防止权力的滥用。他主张防止权力滥用的最有效的办法就是用权力约束权力。建立一种能够以权力制约权力的政治体制,以确保人们的自由。
从上述西方学者对国家权力制约的论述和历史实践中,可以得出以下几点结论:1.一切法治国家都需要对国家权力进行制约,否则就会造成权力的滥用。这是一条被人类历史反复证明了的客观规律。2.国家权力制约的目的是实现社会公正。社会公正是法治社会的基本要求,没有社会公正的国家,人民是没有自由可言的。3.只有对国家权力进行制约,才能保障公民权利的实现。
反观我国，对于国家权力,我们长期以来侧重于道德制约,苦口婆心地劝导掌权者要廉洁自律,克已奉公,或者宣扬优秀党员领导干部的“人格魅力”，号召积极进行“权力道德”建设，却忽视加强法律和制度制约的重要性,没有认识到制度建设更带有根本性、长期性和全局性,以致出现了严重的个人专断和个人崇拜现象。这个教训不可谓不深刻。
就报道的“仇和现象”而言，我们也可以发现，宿迁的官员和老百姓不仅有怨言，还有过集体性的突发事件[15]：如报道中有位官员陪记者在街上闲逛时说：“环境确实改善了，但我们的利益也受损了，这叫享受并痛苦着。”，“我也知道全国不少地方扣工资，但哪个地方像我们这里，扣得简直像苛捐杂税？”。又如仇和从2001年始，将宿迁全市337家幼儿园、122家乡镇卫生院，相继变为民营，对11家县以上医院已有9家完成改制。这导致宿迁市泗洪县幼儿园的老师们在市委门前静坐示威：“不按中央文件将出售的幼儿园收回公办，就罢课。”，这些老师们为不连累吃财政饭的丈夫们，还写好了离婚起诉书，准备“集体离婚”。类似的场景还发生在医院，沭阳县中医院在改制时，数百位职工用大铁锁，将门诊部大楼锁了3天，并宣称，“不答应改回公办，就到北京去上访。”等等都足以说明仇和的改革是备受争议的，其“人格魅力”和“绝对权威”也是值得怀疑和商榷的。仇和自己也承认其改革“确实伤害了一些人”。可见，只靠人格魅力是行不通靠不住的，若不能清醒地认识并解决问题，则后果不堪设想。从报道中我们可以看到仇和有“中国要用50多年，走完西方300多年的路，怎么走？只能是压缩饼干式的发展。”无奈之言，也有“为公才改革，为私谁改革？”豪言壮语。这也体现出作为改革者的两难困境。改革的确困难，但是认为“改革可以冲击一切,改革具有特权,”而无视法律的权威则是无稽之谈。改革与法律究竟是一个什么关系?就一定意义上讲,改革仍然是中国共产党意志的体现,如果不能把党的领导规范在宪法和法律的范围内活动,那么依法治国就会名不副实。人们习惯于把党的领导理解为“党权高于一切”,一些人会很容易以此把改革当作尚方宝剑,目无法律,目空一切,这对建设法治国家是极为不利的。
众所周知，国家权力制约与依法治国是密不可分的。权力制约是实现法治的重要手段，也是法治国家的重要内涵。法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守。历史的经验也告诉我们:凡是实行法治的国家,必然存在权力制约;凡是法治成熟的国家,人民的权利定会得到更大程度的保障。因此,如果没有国家权力的制约,就不会实现法治国家的状态。
四、法治国家——“你知道我在等你吗？”
法治是人类文明之树上的一颗硕果，是迄今人类为驯服政治国家权力所找到的最有力的武器之一，也是人类文明的重要标志之一。近代的法治是从古代法治理论中发展而来的，早在古希腊就有人治和法治之争。柏拉图早期是典型的人治论者，其在《理想国》中主张贤人治国或“知识专政”，他认为“哲学王统治”是最好的治理方式，理想国家是靠贤人的智慧和知识而不是靠法律来掌管的。[16]理由是“尚法不如尚智，尚律不如尚学”。不过晚年的柏拉图却认识到法治的合理性，将法律当作人们追随的“上帝”。[17]“吾爱吾师，吾更爱真理”，亚氏的这句名言在人治法治之争中显得尤为耀眼。他从一开始就反对先师的“哲学王统治”，而主张“法治”。他认为：“凡是不凭感情治事的统治者总是比感情用事的人们优良，法律恰正是没有感情的”“要使事物合乎正义（公平），须有毫无偏私的权衡，法律恰正是这样一个中道的平衡”，继而，亚氏在人类历史上首次指出了今日我们早已熟知的关于“法治”的经典定义：“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律”。到了近代，法治的光芒穿透了人治的黑暗。英国成为法治实践的策源地，英国哲学家哈林顿对人治与法治也有精彩论述，他认为“有完备的法，则有善良的人”，而不是“有善良的人，则有完备的法”。[18]现代法治理论关注的核心是国家权力，是对国家权力的制约，尤其是对政府权力的制约。诚如洛克所论证的：法治的真实含义就是对一切政体下的权力都有所限制。
由此可见，法治从精神到形式都对政府权力的行使提出了要求。法治精神的实质是关于法在与国家和权力交互作用时人们对这一关系所选择的价值标准和持有的稳定心态，既法律至上地位的认同问题，它回答的是法律是否具有最高权威问题。无论何种形态的社会，总有一个至高无上的权威存在。如果公众心目中认同的最高权威不是法律，而是什么所谓的“人格魅力”、“权力道德”，那么这个社会肯定不是法治社会，即便不是“赤裸裸的人治社会”也只能是“法治面纱下的人治幽灵”。在凡有权力高于法的地方，法都是随执掌权力人的意志而被随意塑造的。这种社会里的法是呈“人格化”的，没有理性而且多变，人们既无法信赖法律也无法依靠法律，这样只能专而投向“人身依附”或“权力依附”，结果就是“权钱交易”，“权力寻租”等贪污腐败现象横行于世。当法律的权威远不及一人之言时，其结果便是人人自危、无法无天、国将不国。
法治国家的实现,是以法治理念的确立为先导的。西方国家法治化的历程就肇始于启蒙学派对法治思想的褒扬和推崇。中国要实现法治国家的状态，培育和弘扬国民的法治意识是当然十分重要，然而，笔者认为，在国家没有消亡，市民社会没有完全形成的情况下，树立和培养领导者的法治意识和法治观念则是尤为重要的。从上述报道的仇和的行为模式中我们可以看出，以仇和为代表的“很多领导者没有意识到必须依法办事，没有意识到必须依靠建立制度和长效机制解决改革和发展过程中的问题，或者即便意识到了也不愿意那样做”，“在这些改革举措中，我们看不到法律和制度的影子，而只能隐约看到书记一个人的鼓动和号令，这无异于堂吉诃德式的个人英雄主义”。[19]不管是“个人英雄主义”也罢，“人格魅力”也罢，都突显出领导者们法治意识和法治观念的匮乏。仔细考察中西方的法治道路，我们可以发现二者历史上都曾有过人治与法治之争，但是却走上了不同的治国之路。究其原因，文化传统的大异其趣可谓是“元凶”。如前所述，在我国传统文化中儒家无疑占主导地位，而其关于人的核心理念是“人性本善论”。由此出发，在涉及治国方略时,性善论认为,既然人性是善的,就没有必要建立、健全各种法律制度,只要加强道德感化即可。只有在道德感化无法奏效的情况下,才辅之以法律,即所谓“德主刑辅”。这样,法律就成了道德的附庸。其次,在权力与法律的关系问题上,性善论支持权大于法。性善论过分相信掌权者的道德自律,迷信“圣君贤相”,从而放松了对掌权者的警惕,忽视了对权力的法律制约,导致权力凌驾于法律之上。建国后,我们对性善论的固有隐患始终缺乏清醒的认识,甚至盲目地相信“六亿神州尽舜尧”,这就使我们无法从根本上摆脱人治文化传统的羁绊，最终酿成了十年浩劫的“文化大革命”的“人祸”，这样惨痛的教训不可谓不深刻！
相反,西方文化则是一种“人性本恶论”文化。柏拉图由早年的典型人治论者转变为晚年法治论者,其重要原因可以说就是他认识到人的统治中混有“兽性因素”。因此,人类必须有法律,并且必须遵守法律。否则,他们的生活就像最野蛮的兽类一样。西方对人性的不信任从而产生法治思想,大概始于此。柏拉图的学生亚里士多德在《政治学》一书中指出,人类具有罪恶本性,失德的人会贪婪无度,成为最肮脏、最残暴的野兽,这是城邦幸福和谐生活的莫大祸害。西方基督教的“原罪说”更加剧了对人性的不信任。性恶论为法治思想奠定了文化根基。既然人性是恶的,就必须努力健全法律制度,防止人性中的贪婪成分恶性膨胀。[20]
当前,我们要实现由人治国家向法治国家的转变,就必须从根本上屏弃传统的性善论,以理性的、冷峻的甚至苛刻的眼光来审视人性。不要再奢望人格魅力或权力道德的“神话”，否则将始终被“法治面纱下的人治幽灵”所笼罩而无法建成“法治国家”。所以应加大力度宣传人民主权精神,张扬制度优先理念,树立法律至上权威。唯有如此,全社会民主法治意识才能普遍提高,也唯有如此,我们才能正确处理好国家权力与法律的关系,从而建立起真正的、民主意义上的法治国家。
Personality Glamour，Restriction of Power ，and The Country Governed of Law
key words: Personality glamour; Restriction of power; The Country governed of law
Abstract: Recently, Nanfang Daily reported the dispute personage --Chow He, Suqian of Jiangsu Province secretary of municipal Party committee carries on the reform and administrative course by the radical means.This caused a series of discuss about" Chow he Phenomenon"," Chow he Mode". The scholars express a good many opinions one after another, there are many people agree on it, while another opposite. As to this, the author thinks, during the process of running the country ruling of law in our country at present, " power morals" or" personality glamours" of leaders are indispensable, even very important, but we must not superstitious. Because it is a perceptual thing, it is not extremely reliable and even extremely dangerous, must pass the rational means --Law --Carry on power to restrict. Only by this way, can our country becomes the real one governed of law.